La Russie souhaiterait que l’Europe paye pour la reconstruction de la Syrie. Le Vieux Continent, devant déjà gérer la question des réfugiés et la lutte contre l’État islamique, est plutôt rétif à cette idée, qui enverrait un message très négatif en termes de cohérence stratégique, de principes politiques, de droit international et d’ordre global. Une participation serait toutefois acceptable par Paris et Berlin à une condition : qu’il y ait une réelle ouverture politique dans le pays.

Les quatre éléments présentés dans ce papier concourent à envisager une stratégie de conditionnalité de participation à la reconstruction de la Syrie, qui aura d’autant plus de poids qu’elle sera coordonnée à l’échelon européen.

I — L’Europe face au dilemme de la reconstruction après huit ans de conflit

Si la rétivité européenne d’engager des fonds dans la reconstruction est due à la frilosité engendrée par un conflit qui n’est pas terminé[1], ce n’est pas pour autant un mal. Il faut y voir surtout l’effet d’un conflit dont les conséquences auront été fortes pour le Vieux Continent.

Les difficultés stratégiques qui auront accompagné la crise syrienne pour les Européens auront été conséquentes, malgré le maintien de positions de principes forts sur le fond politique. L’Europe a souffert du terrorisme, a accueilli – bien que modérément par rapport aux besoins de la population – un nombre conséquent de réfugiés syriens, a produit un effort financier important à destination des structures humanitaires pour réfugiés dans les pays voisins. Et malgré tout cela, Washington aura lâché une première fois l’Europe à l’été 2013, par la décision de Barack Obama d’abandonner sa « ligne rouge » sur les armes chimiques, puis une seconde à l’hiver 2019, avec la décision impromptue de Donald Trump de se retirer des zones sous contrôle kurde.

Par ailleurs, l’Europe a été fort active dans la réduction de l’État islamique, notamment sur le sol syrien. Le régime syrien, ne reconnaissant aucunement ces efforts, a continué à accuser le Vieux Continent d’être un des responsables de ce qu’il considère comme étant un complot impérialiste qui serait ourdi contre lui.

Vis-à-vis de l’Iran, l’Europe n’a pas pris de sanctions contre Téhéran, malgré son ingérence directe dans le conflit au travers des milices chiites. Et quand les États-Unis sont sortis de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien, les Européens se sont empressés, par volonté de défendre la coopération internationale, de défendre le Plan d’action global commun (JCPoA).

Vis-à-vis de la Russie, aucune concession n’aura été octroyée aux Européens par Moscou lors des négociations de Genève. À l’opposé, la Russie s’est montrée inamovible. Et lorsque, sous pression, elle acceptait un ou deux développements sur le terrain (souvent plus humanitaire que stratégique), le régime a fait en sorte qu’aucune de ces avancées ne voit le jour. Moscou a alors considéré que la République arabe syrienne était un État souverain, comme si elle n’avait aucun levier sur elle, ce qui n’est que très partiellement vrai[2].

Il n’y a eu, dans le cadre des négociations politiques et diplomatiques, aucune coopération de la part de Moscou avec l’Europe, qui s’est plutôt concentrée à diluer l’opposition syrienne avec d’autres groupes plus favorables au régime, à participer à la casse de toute alternative politique sur le terrain et a même fini par ne plus inviter les Européens à la table des négociations lorsqu’elle a entamé son propre processus, hors du cadre onusien, à Astana puis à Sotchi. Pendant ce temps, Moscou engrangeait les bénéfices (reconnaissance de l’annexion de la Crimée, demande de levée des sanctions, « poutinisme » célébré comme modèle, europhobie, divisions politiques) de la vague populiste en Europe, qui a exploité, précisément, le terrorisme de l’État islamique et peut-être encore plus l’arrivée des réfugiés.

L’Europe aura donc eu plus que son lot de difficultés, et les efforts qu’elle aura menés, certes insuffisants, n’en font pas moins d’elle un des acteurs les plus importants de la crise. Elle s’est toujours positionnée en faveur de la démocratie de la Syrie, pour la concertation, la coopération et le consensus international comme mode d’action, pour une lutte contre le terrorisme dans le cadre des principes édictés dans la Charte des Nations unies, pour le respect des droits de l’homme et du droit international humanitaire, et pour l’assistance aux populations réfugiées.

De ce fait, et même si un certain nombre de tentations politiques l’ont parfois poussée à transiger[3], l’Europe a, dans l’ensemble, conservé un positionnement correspondant à ses valeurs sur le dossier syrien. Or la question des valeurs est fondamentale à trois niveaux :

• • • stratégique, d’abord, car l’expansion de la démocratie et la réduction (ou tout du moins l’endiguement) de l’autoritarisme est dans l’intérêt de l’Europe et de l’ordre international qu’elle défend, même si ce point est étrangement souvent relégué ;
    • politique ensuite, car il s’agit des fondations de l’Union européenne et de ses États membres ;
    • légal, enfin, puisqu’aucune coopération avec la Syrie n’est possible en l’état des sanctions de l’UE contre le régime en raison de la répression exercée sur sa propre population. Ce dernier point, qui limite les projections des entreprises occidentales dans le pays[4], est en parfaite cohérence avec le principe de « more for more » exigé par la révision de la Politique européenne de voisinage[5], qui serait bafoué le cas échéant[6].

Ce positionnement intègre peut donc aujourd’hui servir à l’Union pour revenir sur le devant de la scène et exiger une résolution politique du conflit qui reste toujours inexistante.

II — Russie et Iran favorisés, mais limités économiquement

Bien entendu, la Russie et l’Iran disposent de la main haute sur le futur de l’économie syrienne, du fait de leur aide en crédits et apports en matériels stratégiques, dont ils comptent notamment se rembourser en investissant le marché syrien. Il existe d’ailleurs une certaine concurrence entre les deux puissances à cet égard et chacune essaye de passer devant l’autre. Moscou pense avoir disposé d’une « priorité première » sur les investissements dans le pays[7], ce qui n’est pas pour plaire aux Gardiens de la Révolution islamique iranienne qui tiennent les milices étrangères en Syrie[8]. Ainsi, Téhéran a récemment répliqué en favorisant par un accord interbancaire les échanges commerciaux entre l’Iran et la Syrie dans les monnaies locales plutôt qu’en dollars[9]. Les projections d’investissements de la Russie et de l’Iran concernent déjà un certain nombre de secteurs : énergie, électricité, automobile, agroalimentaire, santé, tourisme, infrastructure et immobilier.

Toutefois, ces investissements, aussi rentables peuvent-ils être, sont loin du volume colossal d’investissements nécessaires. Or Moscou ne peut compter que sur une économie passablement limitée, touchée qui plus est par les sanctions européennes pour son rôle dans la crise ukrainienne. Et Téhéran vient de voir s’envoler l’espoir d’investissements étrangers ouverts par la signature du Plan d’action global conjoint (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPoA) découlant des accords de Vienne sur le nucléaire iranien, alors que les États-Unis menacent les entreprises européennes de sanctions et que le protocole expérimental tenté par les Européens pour contourner ces dernières est difficile à mettre en place. Aucun des deux parrains du régime syrien ne peut donc réalistement envisager un apport suffisant pour combler les 388 milliards de dollars US[10] qu’a coûté le conflit jusqu’à ce jour.

C’est une des raisons – avec la volonté de faire apparaître la situation comme normalisée et d’engranger rapidement les bénéfices politiques avant que la situation n’empire à nouveau – pour laquelle la Russie souhaite que l’Allemagne et la France rompent avec la position américaine, expliquée clairement par Herbert Raymond McMaster, conseiller à la sécurité nationale : « Nous devons nous assurer que pas un dollar, pas un dollar n’aille à la reconstruction de quoi que ce soit sous le contrôle de ce régime brutal[11] ». Un argument énoncé est que cela permettrait le retour des réfugiés[12], traitant ce faisant de la question éminemment politique de la gouvernance, source du conflit, au travers d’une perspective strictement économique.

III — Alternative et rivale : la Chine

La Chine, dont l’implication dans la reconstruction est espérée par Damas, est certainement la plus importante alternative à l’Europe. Relativement aux Américains, Européens, Russes, ou Iraniens, les Chinois sont restés passablement en retrait de la crise syrienne, malgré une sensibilité pro-régime (veto ou abstention au Conseil de sécurité de l’ONU), ce qui leur confère une position qui peut faciliter l’implication de la Chine aujourd’hui. Par ailleurs, la question sécuritaire pourrait pousser à favoriser la reconstruction contre des gages sécuritaires, au regard de la présence notable du Parti islamique du Turkestan, intégrant des Ouïgours, dans la poche d’Idlib.

La Chine a d’ailleurs déjà assisté la Syrie financièrement, de façon quasi anecdotique pour Pékin, mais essentielle pour Damas, apportant 2 milliards de dollars US à l’économie syrienne sous contrôle du régime en 2017. Elle a par ailleurs annoncé en 2018 des investissements significatifs dans la région au travers du Forum de coopération Chine-pays arabes (CASCF), sans préciser toutefois combien iraient au régime syrien[13].

En réalité, Pékin semble réticent à donner un blanc-seing au régime en l’état. La République populaire ne peut d’ailleurs guère se permettre de dicter politiquement à Damas ce qui lui semblerait nécessaire pour assurer stabilité et retours sur investissement (vis-à-vis de quoi la corruption endémique est par exemple un réel problème), ce qui contreviendrait à la politique étrangère chinoise de non-ingérence. Prudente, la Chine observe donc la situation sécuritaire, politique et économique en Syrie, une terre d’investissements potentielle qui n’est pas pour autant une priorité économique, alors qu’elle est très certainement un bourbier géopolitique dans lequel Pékin s’est jusqu’à maintenant bien gardé de plonger.

Elle reste néanmoins la grande compétitrice de l’Europe pour la reconstruction et si l’Europe venait à ne pas appuyer efficacement une ouverture politique contre des investissements, Pékin ne tarderait sûrement pas, même progressivement, à investir ce pays du voisinage européen qui reste au centre d’une région stratégique et dont le mode de gouvernance ou les répressions, finalement, importent peu à ses yeux.

En revanche, si l’Europe agissait, cela favoriserait certainement les investissements chinois, confortés par une situation plus stable, et allégerait l’implication européenne vu les sommes colossales nécessaires dans le pays.

IV — Les autres alternatives

D’autres pays se sont plus ou moins positionnés comme de potentiels bailleurs de fonds pour la Syrie.

L’Arabie saoudite, d’après un message sibyllin de Donald Trump, se serait dite prête à participer substantiellement à la reconstruction. Riyad avait alors certes annoncé des aides limitées, mais elles concernaient les zones hors du contrôle de Damas. Le royaume a par ailleurs, depuis, infirmé le message du président américain[14]. Néanmoins, plusieurs éléments peuvent plaider en ce sens.

Tout d’abord, si les finances du royaume ne sont pas nécessairement favorables à des dépenses colossales hors de la restructuration stratégique de l’économie saoudienne, Riyad est à la fois à la recherche de nouvelles opportunités d’investissements rentables et a besoin de renouer avec une politique étrangère constructive après l’échec syrien, les affaires Hariri et Khashoggi, la crise avec le Qatar et le conflit au Yémen. De plus, la normalisation diplomatique progressive des pays du Conseil de coopération du Golfe avec Damas induit un retour à la normale permettant en principe une politique d’investissement auprès du régime syrien.

Stratégiquement d’ailleurs, cela serait potentiellement un moyen pour Riyad – et, au-delà pour l’ensemble des pays du Golfe – de lutter directement, par un moyen financier plutôt que militaire, contre la poursuite de l’hégémonie iranienne au Moyen-Orient. Le royaume saoudien a d’ailleurs déjà tenté cette stratégie lors de sa prise de participation dans la reconstruction de l’Irak, mais elle n’en est pour autant pas encore un paradigme, comme le démontre la campagne militaire qu’il poursuit au Yémen.

Par ailleurs, le Brésil, particulièrement en retrait de la crise syrienne depuis 2011 à l’instar de ses voisins latino-américains, a indiqué un mouvement de reconnexion diplomatique complet dans l’intention de permettre aux entreprises brésiliennes de profiter de la manne financière que représentera l’influx d’argent pour la reconstruction[15]. Mais malgré ses possibilités économiques grandissantes et un nouveau pouvoir d’extrême droite qui ne verra pas certainement de problème à travailler avec Damas, le pays ne pourrait toutefois s’impliquer totalement, étant donné l’ampleur de la reconstruction. Cela est également valable pour tout pays émergent qui y serait intéressé.

Quel rôle pour l’Europe ?

Pour Paris, si « lutter contre le terrorisme islamique » est une priorité, il faut s’« assurer qu’une solution politique inclusive sera établie sur le territoire », car « dans le contexte actuel et alors que le régime syrien n’a donné aucune indication de vouloir engager une discussion politique, la perspective de normalisation ou de banalisation serait irresponsable » ; l’idée étant donc bien « de continuer à œuvrer vers un processus de transition constitutionnelle et politique[16]. »

À Berlin, bien que certaines voix refusent toute participation allemande, le gouvernement fédéral ne rejette pas en soi l’idée d’une participation à la reconstruction, même si la question reste éminemment politique. L’implication allemande nécessiterait qu’il y ait au préalable un accord politique soutenu par les Nations unies et que cet accord aboutisse sur une vraie stabilisation, qui puisse notamment permettre le retour des réfugiés qui le souhaitent, ce qui, en l’état, n’est pas le cas[17].

Une question également en débat est le fait que la reconstruction serve uniquement les proches du pouvoir syrien – autrement dit que l’argent européen serve à restructurer les réseaux économiques et donc l’assise du régime, ce qui serait exactement l’inverse du but souhaité. Si une telle situation venait à voir le jour, ce serait alors un camouflet supplémentaire pour l’Europe.

Pourtant, il existe une possibilité de capitaliser politiquement et stratégiquement, in fine, sur le socle du soft power européen qui a su rester unanimement fidèle à ses principes sur la crise syrienne.

La rencontre d’Angela Merkel et d’Emmanuel Macron avec Recept Tayyip Erdogan et Vladimir Poutine, à Istanbul, a été l’occasion d’envisager l’option européenne, alors que l’Iran et les États-Unis n’étaient pas présents. L’absence des Syriens, comme lors du sommet d’Astana organisé par Moscou, a aussi été notable.

La Russie souhaite capitaliser politiquement son action et remettre en selle son protégé sans pour autant favoriser quelle ouverture que ce soit. Alors que les deux leaders européens ont poussé pour la mise en place d’un comité de réforme constitutionnelle avant fin 2018, Vladimir Poutine a rejeté cette idée, arguant du fait qu’écrire une nouvelle constitution prendrait du temps – bien que des groupes de travail se soient déjà penchés sur la question dans le cadre des négociations du processus de Genève, placé sous l’égide des Nations unies[18].

Du fait du blocage russe, donc, la question de la reconstruction constitue un nouvel épisode de la succession de réunions internationales traitant de l’alpha et l’oméga du conflit, à savoir la question de la gouvernance politique, plutôt que le passage à une réelle situation de restructuration et de stabilisation post-conflit.

Quatre éléments peuvent cependant jouer sur un déblocage de la situation :

• • • Proposer, de la part de l’Union européenne, un calendrier clair de réformes ainsi qu’un plan d’investissement européen précis, conditionné naturellement par les réformes et dont la réalisation devrait être soutenue, surveillée et validée au moins par les Nations unies, par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou, mieux, par l’Union européenne elle-même.
    • Faire en sorte, par des incitations multiples, qu’elles soient positives ou négatives, que la Russie soit convaincue que c’est dans son intérêt d’aboutir à un processus d’ouverture qui permette une transition politique.
    • Responsabiliser l’Iran, la Turquie et l’Arabie saoudite afin que les trois acteurs régionaux majeurs concourent à la stabilisation de la Syrie par sa reconstruction, et tirent les subsides de cette stabilité.
    • Associer éventuellement la Chine, afin de soutenir l’effort financier international.

En revanche, si aucune ouverture politique ne devait être acceptée par le régime, la Russie et l’Iran, alors la défense de la démocratie serait bien plus importante stratégiquement, politiquement et moralement, que les quelques revenus qui seraient glanés en œuvrant à la consolidation du régime encore placé sous sanctions pour ses agissements. Un tel camouflet se ferait à un prix exorbitant pour la crédibilité de l’Europe, et augurerait fort mal de ses capacités d’influence à venir, dans son voisinage ou sur la scène internationale, mais aussi pour la cohérence même de son propre modèle démocratique.

Notes :

[1] Julien Théron, « Le conflit syrien est-il terminé ? », CAREP Paris, 19  mars  2019.

[2] Il est clair que Damas a joué sur les relations ambivalentes, d’alliés mais aussi de compétiteurs, du couple russo-iranien, se rapprochant de Téhéran lorsque Moscou rendait ses positions un peu plus flexibles. En réalité, Moscou a toujours disposé, et de plus en plus au cours du conflit, d’ascendance sur son allié, comme la symbolique l’a régulièrement montré lors des rencontres russo-syrienne.

[3] Julien Théron et Salam Kawakibi, « Les Européens et le conflit syrien : un bilan contrasté », CAREP Paris, 18 mars 2019.

[4] Angus McDowall, « Long reach of U.S. sanctions hits Syria reconstruction », Reuters, 2 septembre 2018, https://www.reuters.com/article/us-mideast-crisis-syria-sanctions/long-reach-of-u-s-sanctions-hits-syria-reconstruction-idUSKCN1LI06Z (consulté le 15 mars 2019).

[5] S.F. Blockmans, « The ENP and ‘more for more’ conditionality: plus que ça change… », In G. Fernández Arribas, K. Pieters, et T. Takács (Dir.), The European Union’s relations with the Southern-Mediterranean in the aftermath of the Arab Spring, CLEER Working Papers, No. 2013/3, pp. 53-59.

[6] Federica Bicchi, « The Politics of Foreign Aid and the European Neighborhood Policy Post-Arab Spring: ‘More for More’ or Less of the Same? », Mediterranean Politics, Vol. 19, 3, 2014, pp. 318-332.

[7] Samuel Ramani, op. cit.

[8] Idem.

[9] Kinda Makieh, Bozorgmehr Sharafedin et Tom Perry, « Eyeing reconstruction, Syria and Iran strike deal to allow bank transfers », Reuters, 29 janvier 2019, https://www.reuters.com/article/us-mideast-crisis-syria-iran/eyeing-reconstruction-syria-and-iran-strike-deal-to-allow-bank-transfers-idUSKCN1PN1WX (consulté le 15 mars 2019).

[10] Source : UN’s Economic and Social Commission for Western Asia (ESCWA), cité dans Cost of Syria war destruction at $388 billion: UN, France 24, 08 août 2018, https://www.france24.com/en/20180808-cost-syria-war-destruction-388-billion-un (consulté le 8 mars 2019).

[11] Bethany Allen-Ebrahimian, « Syrian Reconstruction Spells Juicy Contracts for Russian, Iranian Firms », Foreign Policy, 20 octobre 2017, https://foreignpolicy.com/2017/10/20/syrian-reconstruction-spells-juicy-contracts-for-russian-iranian-firms-china-civil-war/ (consulté le 15 mars 2019).

[12] Henry Meyer et Arne Delfs, Russia Presses Europe to Break With Trump and Help Rebuild Syria, Bloomberg, 12 octobre 2018, https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-10-12/russia-presses-europe-to-break-with-trump-and-help-rebuild-syria (consulté le 15 mars 2019).

[13] Guy Burton, « China and the Reconstruction of Syria », The Diplomat, 28 juillet 2018, https://thediplomat.com/2018/07/china-and-the-reconstruction-of-syria/ (consulté le 15 mars 2019).

[14] Tom DiChristopher, Saudi Arabia clarifies Trump tweet: No new Saudi pledges to rebuild Syria, CNBC, 26 décembre 2018, https://www.cnbc.com/2018/12/26/saudi-arabia-clarifies-trump-tweet-no-new-pledges-to-rebuild-syria.html (consulté le 15 mars 2019).

[15] Bethany Allen-Ebrahimian, op. cit.

[16] « Au Caire, Macron et Sissi assument leurs désaccords sur les droits humains », L’Orient-Le Jour avec agences, 28 janvier 2019, https://www.lorientlejour.com/article/1154776/au-caire-macron-et-sissi-assument-leurs-desaccords-sur-les-droits-humains.html (consulté le 15 mars 2019).

[17] Diana Hodali, « Rebuilding Assad’s Syria: Who should foot the bill? », 8 septembre 2018, Deutsche Welle, https://www.dw.com/en/rebuilding-assads-syria-who-should-foot-the-bill/a-45389963 (consulté le 15 mars 2019).

[18] Osama al-Sharif, « Istanbul summit fails to deliver plan to end Syrian conflict », Arab News, 30 octobre 2018, www.arabnews.com/node/1396531 (consulté le 15 amrs 2019).