L’Union européenne a attribué des subventions et des aides aux Palestiniens pour un montant de 1,2 milliard de dollars sur la période 2021-2024, dont 809,4 millions de dollars ont été approuvés. En 2021, l’aide de l’UE aux Palestiniens a atteint environ 224,8 millions de dollars, soutenant divers domaines humanitaires et sociaux via le mécanisme PEGASE^[2]. La même année, l’UE a dépensé environ 92 millions de dollars pour soutenir les opérations de l’Agence des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), contribuant ainsi à maintenir des conditions de vie de base et à accéder à des services essentiels. En 2022, 97 millions de dollars ont été alloués au soutien de l’agence.

En parallèle, la Commission européenne a adopté un paquet d’aide d’un montant de 118,4 millions de dollars pour soutenir l’Autorité palestinienne dans le cadre des allocations annuelles pour la Palestine en 2023. Les nouvelles aides financières approuvées participent au paiement des salaires des employés du service civil en Cisjordanie et de leurs pensions, aux allocations sociales pour les familles vulnérables à travers le programme de transferts monétaires en Cisjordanie et à Gaza, au paiement des références médicales aux hôpitaux de Jérusalem-Est et au soutien des capacités administratives et techniques des institutions de l’Autorité palestinienne.

Au vu de la centralité de l’UE comme bailleur de fonds en Palestine, l’Irlande, l’Espagne, et le Luxembourg ont contesté la décision d’Olivier Varhelyi de suspendre les aides aux Palestiniens, dénonçant une initiative prise par un seul mandataire sans le consensus des États membres de l’Union. La Commission européenne s’est empressée de clarifier les messages du commissaire concernant l’aide aux territoires palestiniens et a annoncé qu’elle allait lancer un examen urgent de l’aide de l’Union européenne à la Palestine^[3]. La Commission a précisé que l’objectif de la révision était de s’assurer qu’aucun financement de l’Union n’habilitait indirectement une organisation terroriste à mener des attaques contre Israël. Cette révision ne concerne en revanche pas l’aide fournie dans le cadre des opérations européennes de protection civile et d’aide humanitaire. Derrière ces clarifications, on lit la crainte de l’Union européenne qu’une réduction drastique de son aide financière n’affecte négativement les situations sociale et économique en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, ce qui compliquerait davantage la situation politique et sécuritaire, profitant ainsi au Hamas et aux factions palestiniennes qui adoptent l’action armée comme approche dans leur résistance contre Israël.

Les déclarations de l’Union européenne

La visite de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, en Israël le 13 octobre a suscité une vague de critiques parmi certains responsables européens, reflétant l’état de confusion et désunion européen. Lors de ce déplacement de solidarité avec Israël à la suite de l’attaque du 7 octobre, Von der Leyen a réaffirmé le droit d’Israël de se défendre^[4] contre le mouvement Hamas, qu’elle a qualifié d’organisation terroriste. Des employés de l’Union européenne ont alors critiqué la position de la présidente de la Commission et son « soutien inconditionnel » à l’État israélien, via une lettre adressée à son bureau le 20 octobre. Récoltant autour de 850 signatures, la lettre s’inquiétait de l’indifférence apparente des institutions de l’UE « face au massacre continu contre les civils dans la bande de Gaza, ignorant les droits de l’homme et le droit international humanitaire^[5] ».

Le 15 octobre, l’Union européenne a publié une déclaration concernant la situation au Moyen-Orient^[6] – après un tour de négociations lié à sa formulation – condamnant « dans les termes les plus forts possible » les attaques terroristes aveugles et brutales lancées par le Hamas contre Israël. La déclaration a souligné le droit d’Israël de se défendre conformément au droit international et au droit international humanitaire face à des attaques violentes et indiscriminées. Quant à la situation à Gaza, la déclaration a également rappelé l’importance de fournir une aide humanitaire urgente et d’aider les citoyens les plus vulnérables.

Dans la même veine, lors du sommet de l’Union européenne à Bruxelles, le 26 octobre 2023, une autre déclaration a souligné le droit d’Israël à assurer sa défense et a condamné fermement les attaques terroristes lancées par le Hamas contre Israël, tout en réaffirmant l’importance de fournir une aide humanitaire aux personnes les plus vulnérables à Gaza et appelant le Hamas à libérer immédiatement tous les otages sans conditions préalables^[7].

La déclaration émise par Josep Borrell, le représentant des Affaires étrangères de l’Union européenne, le 12 novembre 2023, ne diffère pas des déclarations précédentes si ce n’est qu’elle a demandé en plus l’arrêt immédiat des hostilités et la création de couloirs humanitaires. À ce stade de la guerre, l’armée israélienne avait déjà pris pour cible des hôpitaux et des centres de santé dans la bande de Gaza. La déclaration européenne n’a pas condamné ces attaques, mais s’est plutôt appuyée sur le discours israélien selon lequel le Hamas utilise les hôpitaux et les blessés comme boucliers humains, se contentant d’encourager Israël à exercer le plus grand degré de retenue pour assurer la protection des civils^[8].

L’analyse des déclarations et des communiqués émis par les responsables et institutions européens révèle les messages communs suivants :

1. Condamnation de l’opération militaire menée par le Hamas dans les termes les plus forts.
2. Confirmation du droit d’Israël à se défendre en accord avec le droit international et le droit international humanitaire.
3. Appel à fournir une aide humanitaire urgente aux citoyens les plus vulnérables à Gaza.
   
   

Dans ces réactions, on remarque que l’Union a abandonné son discours axé sur les valeurs qui dominait jusqu’alors ses positions sur le conflit israélo-palestinien. Par le passé, les différentes institutions ne manquaient pas d’appeler à l’établissement d’un État palestinien sur les territoires occupés en 1967, de qualifier les colonies en Cisjordanie d’illégales et de souligner la nécessité de recourir à des moyens diplomatiques pour résoudre le conflit existant. Après le 7 octobre, les déclarations européennes n’ont pas directement mentionné un cessez-le-feu, elles n’ont fait aucune référence au peuple palestinien ni aux attaques de l’armée israélienne et des colons contre les habitants de Cisjordanie, un alignement sur la position de l’administration américaine biaisée en faveur d’Israël.

Divisions au sein des institutions de l’UE et des États membres

La division des positions au sein des institutions de l’Union européenne n’est pas un phénomène nouveau. Des observateurs à Bruxelles ont souligné que le président du Conseil européen, Charles Michel, se tient souvent aux côtés de Josep Borrell, affichant une rivalité ancienne avec la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, sur les questions relatives à la gestion de la politique étrangère de l’Union européenne. Dans la structure des institutions européennes, la Commission agit comme l’exécutif de l’Union en assurant la bonne application des accords européens et des décisions législatives adoptées par les institutions européennes. En outre, elle joue un rôle dans le processus législatif en proposant et en rédigeant de nouvelles lois. Aucun mandat n’est attribué à son président en matière de politique étrangère de l’Union. En revanche, le Conseil est chargé de définir les intérêts et objectifs stratégiques de l’Union dans les affaires extérieures. Son président contribue donc à la représentation externe de l’Union, là où Von der Leyen tente de concurrencer Michel et Borrell^[9]. La guerre israélienne sur Gaza a rendu ces tensions internes d’autant plus évidentes. Lors d’une visite à Washington, le 20 octobre 2023, von der Leyen et Michel ont tenu des réunions séparées avec le président américain Joe Biden, alors qu’il est de coutume qu’ils rencontrent ensemble le président de l’État hôte ou son chef de gouvernement lors de visites officielles.

Au niveau des États membres et de leur position sur la guerre israélienne, la fracture est clairement apparue à l’Assemblée générale des Nations unies. Au cours du vote sur la résolution ES-10/21 du 27 octobre^[10], qui appelait à un cessez-le-feu humanitaire immédiat dans la bande de Gaza et à l’arrêt des hostilités, la majorité des États membres (15 pays) de l’Union européenne ont choisi de s’abstenir de voter[11]. Huit États membres de l’Union européenne ont voté « oui » à la résolution (France, Irlande, Belgique, Luxembourg, Espagne, Slovénie, Portugal et Malte) tandis que quatre pays ont voté contre (Autriche, République tchèque, Hongrie et Croatie).

Le 12 décembre 2023, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté une résolution intitulée « Protection des civils et respect des obligations légales et humanitaires^[12] », demandant aux « parties en conflit » de respecter le droit international, de procéder à un cessez-le-feu humanitaire et à la libération immédiate et inconditionnelle de tous les otages. Un débat vif a eu lieu entre les pays européens, certains exprimant leur préoccupation quant à l’absence de condamnation du Hamas dans le texte de la résolution, suggérant que cela pourrait fournir une couverture aux actions brutales du mouvement. Néanmoins, les États membres de l’Union ont montré une unité plus grande dans leur position vis-à-vis de cette résolution, contrairement à la précédente, 17 États membres l’ayant soutenue[13].

L’Union européenne semble alors divisée en trois blocs :

1. Un bloc soutenant le cessez-le-feu à Gaza (France, Belgique, Espagne, Luxembourg).
2. Un bloc s’abstenant de voter, frustré par l’absence de condamnation dans les résolutions proposées du terrorisme du Hamas et par le manque de référence au droit d’Israël à se défendre (notamment l’Italie, l’Allemagne, la Roumanie, la Pologne).
3. Un bloc votant contre les résolutions, arguant qu’elles ne mettent pas suffisamment en lumière les droits d’Israël (Autriche, République tchèque, Hongrie).

Vers une approche plus équilibrée face à la guerre israélienne sur Gaza

Des manifestations importantes en solidarité avec les Palestiniens ont eu lieu dans des pays européens à la suite des crimes commis par l’armée israélienne dans sa riposte et de l’augmentation du nombre de victimes civiles palestiniennes, révélant un écart entre les positions des gouvernements et une partie de l’opinion publique. À cet égard, le Premier ministre irlandais Leo Varadkar, a indiqué que l’Union avait perdu de sa crédibilité par son incapacité à adopter une position ferme et plus unie sur la guerre israélienne à Gaza, notamment auprès des jeunes intéressés par la question israélo-palestinienne.

Des manifestations similaires avaient eu lieu à la veille de l’invasion de l’Irak dans plusieurs pays européens, ce qui n’avait pas empêché un certain nombre d’États membres de continuer à soutenir l’administration américaine et de participer à la coalition internationale qui a envahi l’Irak en 2003. Quant à la guerre en cours à Gaza, elle est désormais au cœur de la politique et des sociétés européennes et révèle le danger d’un déclin de l’expression démocratique au sein des États membres. En effet, l’espace dont disposent les citoyens européens pour dénoncer les tueries et répressions commises par Israël se rétrécit, certains pays ayant même interdit les manifestations pro-palestiniennes, dans une restriction inouïe des libertés démocratiques.

Les sociétés européennes sont profondément divisées sur la guerre israélienne à Gaza et l’utilisation de termes tels que « antisémitisme » ou « islamophobie » a atteint des niveaux sans précédent. L’augmentation du discours de haine et des crimes à motivation raciale a créé un sentiment d’insécurité parmi les communautés juives et musulmanes en Europe^[14]. Porté par les gouvernements, les partis et les segments des sociétés européennes penchant à droite, le soutien inconditionnel à la réponse militaire israélienne s’est appuyé sur le discours israélien selon lequel l’Europe pourrait être le théâtre d’événements semblables à ceux qu’a connus Israël le 7 octobre. Le chancelier autrichien Karl Nehammer, a ainsi assuré le soutien de l’Autriche à Israël au titre que l’État hébreu constitue le dernier rempart protecteur de l’Europe contre les attaques terroristes, ignorant le fait que le Hamas n’a mené aucune opération militaire au-delà des frontières de la Palestine occupée. Un tel discours vise à créer de nouvelles réalités fondées sur l’effacement du conflit israélo-palestinien et ses principales causes – à savoir l’occupation des territoires palestiniens – et à dépeindre l’attaque du Hamas uniquement comme le produit de l’extrémisme islamique et du terrorisme, affichant des motivations similaires à celles des perpétrateurs des attentats en Europe et aux États-Unis de ces dernières années. Après le 7 octobre, de nombreux commentateurs européens ont considéré le conflit israélo-palestinien comme secondaire dans le meilleur des cas et comme une expression inacceptable de l’antisémitisme dans le pire des cas, se bornant souvent à identifier l’islam politique et le terrorisme comme l’unique cause de la guerre en cours. Selon cette logique, et au vu de la présence croissante des communautés musulmanes en leur sein, les pays européens devraient continuer de combattre l’immigration, intensifier la lutte contre le terrorisme et enfin soutenir inconditionnellement Israël, nation en première ligne d’une bataille civilisationnelle.

En effet, l’assimilation par Israël du Hamas à Al-Qaeda ou l’État islamique a trouvé un écho en Occident auprès de certains gouvernements et partis politiques, réveillant le narratif de la « guerre contre le terrorisme » et la perspective de Samuel Huntington du « choc des civilisations », où l’Occident fait face à un danger existentiel, rendant légitimes tous les moyens de combattre cet « ennemi » de la civilisation. Les partisans de cette approche se soucient peu du nombre de civils palestiniens tués. Si ces derniers sont des victimes inévitables d’une guerre existentielle et puisque le Hamas les utilise comme boucliers humains, ils sont rapidement ignorés^[15].

Sur le plan économique, les répercussions de la guerre israélienne sur la bande de Gaza dans la zone euro doivent être surveillées. Les prix de l’énergie ont connu une augmentation nette deux semaines après le début de la guerre, en particulier les prix du gaz naturel en Europe^[16]. L’impact de la guerre sur les marchés du pétrole a été relativement modéré, mais un changement substantiel des prix du pétrole pourrait survenir si les affrontements se développent sur le front nord libanais avec le Hezbollah et si la situation en mer Rouge se détériore. Il convient de noter que l’Union européenne a déjà du mal à garantir la stabilité des prix de l’énergie au niveau international suite à la guerre en Ukraine. De plus, face à la menace russe, nombre de pays européens ont relevé leurs dépenses en sécurité et défense. Si la guerre à Gaza durait davantage, elle pourrait accentuer l’augmentation de la part budgétaire de la défense et de la sécurité en Europe, affectant les budgets nationaux et limitant les dépenses dans d’autres domaines, tels que les infrastructures et les services sociaux.

Ces facteurs combinés ont conduit l’Union européenne à adopter un discours diplomatique plus équilibré vis-à-vis de la guerre israélienne sur Gaza. Joseph Borrell travaille à orienter le discours collectif de l’Union vers les racines du conflit israélo-palestinien plutôt que sur un alignement absolu avec Israël. Il a publié dans Le Grand Continent un article détaillant les propositions de l’Union européenne pour résoudre la crise entre Palestiniens et Israéliens, prenant en considération l’accusation principale lancée par les pays du Sud global concernant le « deux-poids-deux mesures » affiché par l’Union Européenne dans sa réponse au conflit en Ukraine et à celui en Palestine. Selon Borrell, l’influence de l’Europe dans le monde repose avant tout sur son soft power et sa capacité à défendre les principes et valeurs universels en tant que puissance normative. Par conséquent, l’Union doit s’ériger parmi les garants du droit international et du droit international humanitaire. Borrell a souligné que le cœur du problème israélo-palestinien est une question nationale entre deux peuples ayant le droit d’exister sur la même terre, nécessitant donc un partage, exposé dans les accords d’Oslo mais jamais mis en œuvre^[17].

Lors du Conseil des affaires étrangères tenu le 13 novembre, Borrell a proposé un ensemble de principes devant guider les actions de l’Union européenne concernant Gaza, nécessitant la coopération avec les partenaires régionaux et internationaux de l’Union. Il les a résumés en trois « Non » et trois « Oui » :

Les trois « Non » :

1. Non au déplacement forcé du peuple palestinien.
2. Non à l’expulsion des Palestiniens vers d’autres pays.
3. Non à l’annexion par Israël des terres de Gaza ou à sa réoccupation.

Les trois « Oui » :

1. Oui à l’installation d’une autorité palestinienne temporaire à Gaza, sous des compétences et une légitimité définie par une résolution unanime et sans équivoque du Conseil de sécurité des Nations Unies.
2. Oui à une participation plus forte des pays arabes en qui les Israéliens et l’Autorité palestinienne peuvent avoir confiance. Bien que les pays arabes ne soient actuellement pas prêts à discuter de l’après-guerre, leur engagement est nécessaire pour parvenir à une solution permanente, un engagement qui ne peut être uniquement financier. Leur participation ne sera pas une fin en soi, mais une étape vers la création d’un État palestinien clairement définie.
3. Oui à une implication accrue de l’Union européenne dans la région. L’Union doit aider à construire un État palestinien pleinement souverain, capable de restaurer la dignité des Palestiniens et de faire la paix avec Israël, tout en aidant à garantir la sécurité d’Israël et de la Palestine^[18].

Les décideurs de l’Union européenne sont conscients que, dans le contexte de cette guerre, l’Union est confrontée à une hostilité croissante dans diverses parties du monde musulman et au-delà, accusée de partialité envers Israël et de doubles standards dans son traitement de la guerre sur Gaza^[19]. Si cette hostilité perdure, elle pourrait diminuer le soutien diplomatique des pays du Sud global à l’Ukraine et affaiblir la capacité de l’UE à peser sur les clauses relatives aux droits de l’homme dans les accords internationaux. L’UE ne disposant pas d’une influence comparable à celle des États-Unis pour influencer le cours du conflit palestino-israélien, elle peut néanmoins exercer un certain poids diplomatique du fait d’être l’un des plus importants donateurs pour les Palestiniens.

Ainsi, un changement relatif dans la position de l’Union peut être discerné dans la résolution adoptée par le Parlement européen le 18 janvier 2024. Il s’agit d’une résolution symbolique et non contraignante appelant à un cessez-le-feu permanent et à la reprise des efforts visant à parvenir à une solution politique, conditionnés à la libération immédiate et inconditionnelle de tous les otages et au démantèlement du Hamas. Adoptée par une majorité de 312 voix contre 131, avec 72 abstentions^[20], la résolution appelle à une initiative européenne pour remettre sur les rails la solution à deux États et souligne la nécessité absolue de relancer immédiatement le processus de paix. Les membres du Parlement ont aussi appelé à mettre fin à l’occupation des territoires palestiniens et ont décrit les colonies israéliennes en Cisjordanie, y compris à Jérusalem-Est, comme illégales selon le droit international.

Le changement dans la position de l’Union européenne était aussi observable après la déclaration conjointe de la Commission et de Borrell concernant la décision de la Cour internationale de Justice sur la guerre en cours, affirmant que l’Union continuerait de soutenir la Cour, l’organe judiciaire principal des Nations Unies. La déclaration ajoutait que « les décisions de la Cour internationale de Justice sont contraignantes pour les parties et doivent être respectées, l’Union européenne s’attend à leur mise en œuvre complète, immédiate et efficace^[21] ».

Conclusion

Depuis le 7 octobre, les demandes de l’Union européenne et celles de ses États membres affirmant le droit du peuple palestinien à établir son propre État indépendant conformément aux résolutions internationales, se sont peu fait entendre. La guerre israélienne sur Gaza révèle ainsi un fossé important entre les normes et la stratégie européenne guidant sa relation avec les Palestiniens et les Israéliens. En effet, aucune des déclarations européennes n’a critiqué les actions israéliennes qui sapent la solution à deux États, ou n’a mentionné les colonies, pourtant visées par une résolution européenne distinguant les produits fabriqués dans les colonies des produits israéliens ordinaires destinés au consommateur moyen. Cela indique que l’approche suivie par l’Union a prouvé aux dirigeants israéliens que la continuation de l’occupation ne met pas en péril la relation entre les deux parties, et que les cadres résultant des initiatives et des projets de l’Union n’ont pas prouvé leur efficacité. Cela s’explique par un manque de vision claire pour traiter la cause du problème palestinien – à savoir l’occupation israélienne – et réaliser une paix juste, globale et durable dans la région.

La guerre a également révélé la force de la relation stratégique entre un certain nombre de pays de l’Union et Israël d’une part, et l’alignement de ces pays sur les États-Unis d’autre part, ce qui a affaibli la capacité de l’Union à parler d’une seule voix et à influencer les politiques de l’État d’Israël envers les Palestiniens.

Enfin, on ne peut ignorer l’absence d’exigences de la part des pays arabes auprès des pays de l’UE concernant la question palestinienne. Cela doit être d’autant plus souligné que les approches de l’Union envers le monde arabe ont historiquement été fortement influencées par les crises (juin 1967, guerre d’Octobre 1973, guerre du Liban 1982) qu’a connues la région et par la pression des pays arabes pour pousser au changement des lignes européennes sur le conflit israélo-palestinien.