Introduction

Depuis la fin des années 1990, la promotion de la société civile est devenue le fer de lance de la politique des bailleurs de fonds au Moyen-Orient. Louée comme « moteur pour la démocratie » ou comme un « troisième secteur[1] » après l’État et le marché, la promotion de la société civile est clairement interprétée par ces derniers comme un progrès démocratique.

Les Nations unies ont depuis longtemps reconnu le rôle des organisations de la société civile dans la réalisation des objectifs du développement. Depuis le rapport du PNUD[2] sur le développement humain en 1992[3] et celui sur la « sécurité humaine[4] » deux ans plus tard, les organisations de la société civile sont considérées comme des acteurs cruciaux à mobiliser en ce sens. L’OCDE estime de plus que ces dernières ont un rôle majeur dans la lutte contre la corruption[5].

Paul Balta a déjà souligné la problématique de la notion de « société civile » dans son étude sur la Déclaration de Barcelone[6]. La notion renvoie en effet à une conception libérale de la société et de l’État qui sépare l’individu de ses allégeances communautaires. Elle se base sur un postulat fondamental selon lequel « la société civile est nécessairement une émanation de la société, ce qui est une garantie de son autonomie par rapport à l’État[7] ».

Dans le cas des sociétés arabo-musulmanes, l’idée d’une société civile politisée, indépendante de l’État et des allégeances communautaires fait son apparition dans les années 1980[8], importée d’Occident. La tension qui est née d’une nouvelle conception, entre un référentiel sociétal traditionnel dominé par les liens familiaux, tribaux ou communautaires et celui renvoyant à la modernité, se retrouve dans la traduction de la notion de « société civile » en langue arabe. Le terme peut en effet se traduire par mujtama’ ahli, qui se rapporte à la racine ahl (famille) et renvoie aux solidarités communautaires, soit par mujtama’ madani, qui vient de la racine madina (ville) et est donc lié à l’idée de citadinité et de citoyenneté[9]. Dans leurs usages, leurs significations changent en fonction des contextes nationaux. Amr Hamzawy note par exemple que la mujtama’ ahli désigne les mouvements islamiques en Égypte[10], alors que Karam Karam fait remarquer qu’elle renvoie davantage à la « société privée » dans le contexte libanais[11].

Selon la politologue Laura Ruiz de Elvira, la distinction entre les deux termes « mujtama’ ahli » et « mujtama’ madani » traduit en Syrie une position politique par rapport au régime. Selon cette dernière, « le terme madani est utilisé [en Syrie] aussi bien par les militants des droits de l’Homme que par les opposants au pouvoir, alors que le terme ahli est employé par les autorités et les acteurs sociaux ayant opté pour une démarche plus conciliatrice envers le pouvoir. Le choix est aussi lié à l’idée selon laquelle mujtama’ ahli serait un concept propre aux sociétés arabes, tenant compte de ses spécificités, alors que mujtama’ madani serait exogène, exporté par l’Occident[12] ».

Depuis 2011, la Syrie est devenue l’un des premiers bénéficiaires de l’aide. L’Union européenne a, à elle seule, mobilisé plus de 17 milliards d’euros dans cette crise[13]. Cette aide a d’abord consisté à soutenir les mouvements de la société civile en 2011, avant de devenir plutôt humanitaire dès 2012. Rapidement, les organisations de la société civile (ci-après OSC) ont endossé une double fonction, à savoir acteurs de la société civile et acteurs humanitaires délivrant une aide d’urgence dans les secteurs où l’État était défaillant. On entend donc par OSC des entités non-étatiques, à but non-lucratif, constituées par des personnes de la sphère sociale, distinctes de l’État et de l’économie de marché. Ces OSC comprennent notamment des associations locales (community-based organisation) et des organisations non-gouvernementales nationales (ONG).

En Syrie, presque toutes les OSC ont participé de près ou de loin à « l’aide d’urgence », autrement dit à ce qui ne devait être qu’une aide ponctuelle. Or, cela fait maintenant neuf ans (de 2012 à 2021) que cette aide perdure en Syrie[14]. La prolongation de l’aide humanitaire rend la distinction entre aide au développement et aide humanitaire de plus en plus obsolète^[15], une observation qui n’est pas sans conséquences sur le terrain comme nous allons le voir dans cette étude. C’est pour des raisons de simplification et de cohérence que nous avons préféré l’appellation plus générale d’aide internationale dans le cadre de ce papier.

Comment cet afflux massif d’argent étranger a-t-il impacté la dynamique du conflit syrien ? Quel est l’impact de l’aide internationale sur les OSC syriennes opérant sur le terrain ? Comment l’aide internationale a-t-elle fait et défait les aspirations de ces dernières ? Quels problèmes soulève cette aide pour ces acteurs ?

Pour répondre à ces questions, notre analyse s’appuie entre autres sur une série d’entretiens menés tout au long de l’année 2020 avec une dizaine d’activistes et de responsables d’ONG syriennes, ainsi que des observations tirées d’un précédent travail de chargée de projet « Grands bailleurs de fonds » pour le compte d’une ONG française.

Comment la société civile est devenue le « dada » des politiques du développement

C’est à partir des années 1990 que la notion de « société civile » – présentée comme un acteur crucial dans l’effondrement du communisme et des transitions démocratiques des années 1980 et 1990[16] par des théoriciens libéraux – est devenue un élément essentiel des stratégies de coopération internationale. Nombre d’opérateurs du Nord comme du Sud (dits aussi « courtiers du développement[17] ») se sont alors affichés comme des « acteurs de la société civile[18] ». Depuis, le « renforcement des sociétés civiles » (civil society empowerment), pensé comme étant à la fois condition d’existence d’une démocratie libérale et indicateur du bon avancement du processus de démocratisation[19], est devenu le leitmotiv des politiques de développement.

Dans une telle perspective, la société civile est définie comme :

Le domaine de la vie sociale organisée qui est ouverte, volontaire, auto-génératrice, au moins partiellement autosuffisante, autonome de l’État, et liée par un ordre juridique ou un ensemble de règles partagées… [et qui] implique des citoyens agissant collectivement dans une sphère publique pour exprimer leurs intérêts, passions, préférences et idées, échanger des informations, pour atteindre des objectifs collectifs, pour faire des demandes à l’État, améliorer la structure et le fonctionnement de ce dernier et responsabiliser les fonctionnaires[20]. 

Plusieurs auteurs ont étudié ce que cette vision de la société civile[21], qui prédomine dans les institutions internationales, y compris chez les bailleurs de fonds multilatéraux, doit au référentiel socio-historique occidental et à la pensée néolibérale [22] dans lesquels elle s’inscrit.

Depuis le début des années 1990, l’agenda de la « bonne gouvernance », imposé comme objectif majeur de la nouvelle politique de développement ayant suivi le consensus de Washington[23], a ainsi placé la notion de société civile au cœur d’initiatives visant à la fois à bâtir des institutions démocratiques favorisant une plus grande participation politique et à soutenir l’émergence d’économies de marché plus compétitives. L’appui au développement des organisations non gouvernementales par des bailleurs internationaux, tels que la Banque mondiale, a constitué le fer de lance de ces stratégies[24].

La « société civile^[25] » : nouveau fer de lance des politiques de développement à partir de 1990

La Banque mondiale affirmera d’ailleurs en 1990[26] que les sociétés civiles sont plus efficaces que les institutions publiques pour fournir des services aux plus démunis. Elle transformera son « Unité d’appui aux Organisations non-gouvernementales » en « Unité d’appui aux Organisations non-gouvernementales et à la société civile[27] » pour bien marquer l’importance nouvellement accordée à cette dernière dans leurs programmes de développement.

Dans ces programmes, le mot d’ordre était désormais « civil society empowerment ». Une notion en réalité assez vide, dont le mérite consiste essentiellement à donner aux acteurs du développement (bailleurs et bénéficiaires) l’impression de se comprendre tout en signifiant pour tout un chacun des objets et des réalités sociales différents. Un autre mérite de cette expression est d’esquiver les rapports de dépendance et de domination noués sous couvert de « soutien » ainsi que l’orientation politique que peut avoir cette aide[28]. Zimmerman parle ainsi de l’empowerment comme une forme de « soft influence » permettant d’orienter les valeurs des acteurs et organisations de la société civile locale en suggérant – parfois via les programmes des donateurs – des objectifs et des stratégies pour arriver à un changement[29], y compris un changement de régime. La définition des « organisations de la société civile » donnée par le Centre pour la démocratie et la gouvernance de l’USAID est à ce titre éloquente puisqu’elles y sont présentées comme des Non-state organizations which can act as a catalyst for democratic reform (« Organisations non-gouvernementales pouvant agir comme catalyseurs pour la réforme démocratique[30] »).

Les actions menées au titre de l’empowerment sont très diverses. Elles peuvent aller du simple renforcement de capacités organisationnelles et managériales d’une association à un soutien psychologique et familial. Mais elles ont en commun d’imposer – via des programmes de développement – la vision des priorités qui est celle des bailleurs. Les organisations de la société civile sont souvent assujetties à une politique de développement prédéterminée. La politiste italienne Annalisa Furia, qui définit l’aide internationale aux sociétés civiles comme une « donation » au sens bourdieusien, rappelle ainsi qu’elle « se rapporte aux relations de pouvoir, aux hiérarchies économiques et à la logique de domination[31] » : elle est créatrice d’obligations (comme le respect de l’agenda politique du donateur) et d’une domination légitime, pour paraphraser Bourdieu[32].

Foley et Edwards, décrivent quant à eux un certain « opportunisme opérationnel[33] » dans le comportement des bailleurs. Ces derniers prétendent ainsi offrir une marche de manœuvre aux organisations de la société civile alors que la survie de celles-ci dépend de leur bon vouloir, lui-même soumis à des variations en fonction des changements du contexte géopolitique.

Le 11 septembre 2001 : un tournant dans les politiques du « civil society empowerment »

L’année 2001 constitue incontestablement un tournant dans les politiques d’aide internationale. Les attaques du 11 Septembre eurent en effet des répercussions considérables sur la manière dont les bailleurs de fonds percevaient les sociétés civiles du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENA). La popularisation du concept de « guerre contre le terrorisme » a véhiculé des schémas interprétatifs qui ont influencé les politiques de développement. Deux approches des bailleurs vis-à-vis des organisations de la société civile se dégagent clairement après 2001.

Une première approche, que nous appellerons l’approche du proxy, envisage les OSC comme un maillon à mobiliser dans la lutte contre le terrorisme et la réforme démocratique. Cette stratégie était liée à l’idée répandue dans les cercles décisionnels américains selon laquelle le terrorisme était essentiellement une affaire de pauvreté et de manque d’éducation. L’influence de ce discours est perceptible dans le changement des politiques des bailleurs dans la période post-2001. Ainsi, la Banque mondiale, l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) et le Bureau américain pour l’assistance étrangère (Foreign Assistance Office) ont commencé à miser sur la « réduction de la pauvreté » et « l’accès à l’éducation » comme stratégies de soutien à la société civile dès la fin de l’année 2001. Les exemples irakien et afghan fournissent des mises en application concrètes de ce discours devenu politique. En 2004, les États-Unis ont envoyé à eux seuls plus de 18,6 milliards de dollars en Irak[34]. L’aide internationale a enregistré une hausse de 16,5 milliards de dollars américains entre 2001 et 2005[35], dont plus de la moitié a été allouée à ces deux pays et à leurs « sociétés civiles » pour la « lutte contre le terrorisme ».

Une deuxième approche, davantage dictée par des intérêts sécuritaires et économiques, envisage la société civile comme un danger potentiel que seul le maintien d’un régime autoritaire peut effectivement contenir. Cette stratégie a été mise en œuvre en Égypte et en Libye, où l’aide internationale et américaine a plutôt été utilisée pour favoriser le maintien du dirigeant politique au pouvoir [36].

Les politiques de l’« empowerment » au moment des Printemps arabes

Le Printemps arabe a exposé au grand jour ces deux approches des bailleurs vis-à-vis des sociétés civiles arabes. Un simple regard jeté au budget alloué par les États-Unis au cours de la première année et demie après les soulèvements s’avère très instructif à cet égard. Seulement 2,2 milliards de dollars d’aide ont été envoyés pour soutenir les sociétés civiles dans les pays touchés. Toutes proportions gardées, rappelons que les États-Unis avaient engagé 128 milliards de dollars au cours des quatre années du plan Marshall en Europe après la Seconde Guerre mondiale[37].

Pour ce qui est de de l’Union Européenne (UE), le bilan n’est guère meilleur. La nature de la promotion de la démocratie par l’UE au Moyen-Orient et en Afrique du Nord n’a pas été véritablement remise en cause par les soulèvements arabes, bien que l’UE ait mis en place un certain nombre d’instruments[38] visant à soutenir les sociétés civiles dans des situations de transition et de conflits. Bruxelles a opté pour un soutien conditionnel aux transitions politiques (démocratisation) et économiques (économie du marché[39]), prouvant par-là que les politiques de soutien de l’UE ne répondent pas seulement aux situations des sociétés civiles dans les pays bénéficiaires, mais surtout aux dynamiques internes des institutions européennes. Ce constat a conduit certains analystes, à l’instar de Benoît Challand, à souligner la continuité structurelle de la politique d’aide de l’UE dans le cas des Printemps arabes, une politique qu’il qualifie de business as usual[40]. L’inertie bureaucratique[41] qui règne dans les différentes institutions de l’UE, la rigidité (path dépendance[42]) et un certain tropisme autour de la notion de « société civile » sont autant de facteurs qui contribuent à faire passer les bailleurs internationaux à côté de certaines réalités du terrain. L’approche européenne des sociétés civiles dans le monde arabe n’a ainsi pas beaucoup évolué depuis la Déclaration de Barcelone de 1995, dans laquelle les États européens ont reconnu la société civile comme un « élément essentiel » dans le dispositif de coopération[43] (notamment culturelle), sans toutefois préciser la direction et la forme que devait prendre cette coopération.

Bien qu’une partie de l’aide internationale ait permis de soutenir les mouvements contestataires et révolutionnaires dans le monde arabe, soit sur le plan logistique et/ou dans le soutien organisationnel, on peut s’interroger sur la légitimité du principe du « civil society empowerment », ce discours devenu hégémonique au sein des institutions donatrices, et se demander si l’aide internationale est réellement la meilleure option pour appuyer et/ou consolider des sociétés civiles émergentes dans le monde arabe et ailleurs.

Si la littérature sur l’aide internationale est abondante[44], peu de chercheurs ont analysé les conséquences de cette aide sur les OSC dans le monde arabe[45]. Le politologue et professeur jordanien de l’Université de SOAS à Londres, Adam Hanieh, a signalé dès le début du Printemps arabe que l’aide internationale risquait d’être un frein au développement socio-politique des sociétés arabes, car elle repose sur des stratégies néolibérales classiques qui répondent avant tout à des logiques de marché[46]. Bien que l’analyse de Hanieh puisse paraître trop simpliste car systémique, il n’en reste pas moins que ses conclusions se vérifient largement auprès des OSC sur le terrain.

Après avoir tenté de dresser en introduction les grandes lignes socio-historiques de l’aide internationale, nous nous tournons dès à présent vers l’étude du cas syrien. Ce dernier est aujourd’hui le plus symptomatique des problèmes qui entourent l’aide internationale, et plus particulièrement le « civil society empowerment ».