Aujourd’hui, l’UE, face à la crise syrienne, et à la Syrie dans son ensemble, paraît être arrivée à une croisée des chemins. Les violences sur le terrain se sont drastiquement réduites, la stabilité du régime syrien semble assurée après la réélection pour un quatrième mandat de son président, et le désintérêt croissant des Américains pour la Syrie encourage l’émergence de nouveaux acteurs. Dès lors, plusieurs possibilités d’action s’offrent aux dirigeants européens, du respect du statu quo au réengagement. En 2022, les Européens se retrouvent face à un choix. C’est dans ce contexte que nous publions cette étude, qui a pour objectif de faire le point sur la relation entre l’UE et la Syrie entre 1964 et 2011, afin que les considérations sur le passé puissent guider les raisonnements futurs.

La décennie 1960 : établissement des premiers liens diplomatiques

Bien que des contacts entre la Communauté économique européenne (CEE) et la Syrie aient eu lieu avant l’établissement de véritables liens diplomatiques^[1] entre Bruxelles et Damas, la première demande en la matière remonte au 10 avril 1964. À cette date, l’ambassade de Syrie à Bruxelles transmet par note verbale le souhait syrien de mettre en place une mission diplomatique auprès de la Communauté économique européenne^[2]. Le 25 mai 1964, le Conseil des ministres de la CEE approuve l’ouverture d’une mission syrienne. Cependant, la Syrie n’y enverra qu’un chargé d’affaires, Selim el-Yafi, et cela seulement près de trois années plus tard, le 11 janvier 1967^[3]. Il faudra ensuite attendre le 23 juin 1970 pour qu’un véritable chef de mission, Adib Daoudy, ne soit envoyé auprès de la CEE^[4]. Au même moment, Damas profite de cette occasion pour manifester son désir de renforcer ses liens diplomatiques avec les Communautés européennes, faisant part de son souhait d’étendre la mission diplomatique syrienne auprès de la CEE à la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et à la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA)^[5]. Le Conseil des ministres approuve l’élargissement des liens diplomatiques auprès de ces deux communautés les 20 juillet et 18 août 1970^[6], respectivement.

Rapidement, le 20 juillet 1970, la Syrie va solliciter une aide alimentaire auprès de la CEE équivalant à 80 000 tonnes de blé^[7]. Deux ans plus tard, le 11 avril 1972, la CEE accède à cette demande et accorde une aide alimentaire sous conditions à la Syrie. L’« accord entre la CEE et la République arabe syrienne relatif à la fourniture de froment tendre à titre d’aide alimentaire » – équivalant finalement à 7 500 tonnes de blé – est signé par les deux parties^[8]. L’accord prévoit, entre autres, que les bénéfices liés à la vente de l’aide alimentaire européenne soient exclusivement déposés sur un compte spécifique destiné à couvrir les dépenses de la Syrie en matière de financement de projets de développements^[9]. D’ailleurs, dans le cadre des accords d’aide alimentaire qui suivront, les Européens renforceront cette conditionnalité en imposant que les projets de développement dans lesquels le gouvernement syrien souhaite injecter les fruits de la vente de l’aide alimentaire perçue soient préalablement approuvés par la Commission européenne^[10]. En conditionnant l’octroi de ces aides, à partir de là et jusqu’à aujourd’hui, la CEE (et l’UE après 1993) aura pour objectif constant de soutenir le développement social, économique et politique.

Au niveau commercial et bien que l’URSS ait saisi l’opportunité offerte par le coup d’État syrien de février 1966 de renforcer ses liens avec la Syrie^[11], c’est avant tout avec la CEE que Damas commerce le plus. Dans les années 1970, la CEE est son partenaire commercial le plus important. D’ailleurs, les dirigeants damascènes utiliseront cet argument commercial dans le cadre des négociations entre Bruxelles et Damas portant sur la conclusion d’un accord de coopération. En effet, en 1977, la délégation syrienne fait part de l’augmentation des flux commerciaux des pays de la CEE vers la Syrie comme relevant d’une politique délibérée de la part du gouvernement syrien. Amar Djamal, alors vice-ministre du ministère syrien de l’économie et du commerce, déclare lors de la première séance de négociations portant sur la conclusion d’un accord de coopération entre la CEE et la Syrie :

La Syrie, sous la Présidence de Monsieur Hafez el-Assad, a montré sa bonne volonté envers le Marché commun^[12] en augmentant considérablement le volume de nos échanges avec les États membres de la C.E.E. Nos importations de la C.E.E. ont constitué en 1970, 26,6 % au total de nos importations ; ce pourcentage s’est élevé à 39,2 % en 1974^[13].

D’ailleurs, les prémices d’une libéralisation économique et politique engagée par la Syrie dans la première moitié des années 1970^[14] vont permettre un rapprochement diplomatique de la Syrie avec les puissances occidentales. Les relations avec l’Occident, jusque-là fluctuantes en raison des différents conflits avec Israël, semblent ainsi se réchauffer à partir de 1974. Une délégation de la CEE est envoyée à Damas les 26 et 27 mars 1974 pour discuter des possibilités de coopération entre la Syrie et la CEE^[15]. La Syrie signe deux accords avec la France en juillet et novembre 1974^[16] et reprend ses relations diplomatiques avec le Royaume-Uni en mai 1973, les États-Unis en juin 1974 et avec la République fédérale d’Allemagne (RFA) le mois suivant^[17].

La décennie 1970 : l’accord de coopération entre la CEE et la Syrie

Lors de la rencontre entre les délégations européenne et syrienne à Damas les 26 et 27 mars 1974, les Syriens font part de leur intérêt quant à l’ouverture de négociations avec Bruxelles dans le cadre d’un approfondissement de leurs relations diplomatiques et commerciales. La démarche syrienne semble surprendre les Européens qui, dans une communication émanant de la Commission pour le Conseil, rappelleront que la Syrie « avait toujours marqué une nette réserve dans le passé » quant à sa volonté d’entrer en coopération avec la CEE^[18]. Le 23 janvier 1975, dans le cadre de son approche globale méditerranéenne, la CEE ouvre des négociations avec les pays du « Machrek » (sic), à savoir la Syrie, l’Égypte, le Liban^[19] et la Jordanie^[20]. Les 4 et 5 février 1976 eurent lieu les premières négociations bilatérales entre la CEE et la Syrie. Celles-ci se termineront en octobre de la même année^[21].

Une fois les négociations terminées et un accord commun trouvé avec la Syrie et les autres pays arabes (à l’exception du Liban), les Européens insistent une nouvelle fois sur l’importance de la signature d’un accord avec la Syrie. En effet, les accords ayant été conclus pour une durée illimitée, cela induit, notamment, une vision commune d’une politique de coopération sur le long terme de la part des deux parties signataires. La CEE se félicite tout en rappelant également l’importance d’un tel accord, soulignant que cet évènement contraste fort avec l’attitude réservée de la Syrie vis-à-vis des Communautés européennes à peine quelques années auparavant^[22]. Outre son caractère illimité, cet accord de coopération présente trois « caractéristiques essentielles », à savoir sa globalité et son caractère évolutif, et il prévoit la mise en place d’institutions communes^[23].

Par caractère global, l’accord prévoit une coopération dans tous les domaines économiques, financiers et commerciaux. La coopération économique touche à des domaines tels que le développement des infrastructures syriennes et la coopération dans les domaines de l’industrie, des sciences, de la technologie, de la protection de l’environnement, de la recherche et du développement. En ce qui concerne la coopération financière, celle-ci se résume à la mise en place d’un premier protocole financier couvrant la période 1977-1981 accordant à la Syrie divers prêts de la part de la Banque européenne d’investissement (BEI), ainsi que des aides non-remboursables à hauteur de 60 millions d’ECU^[24]. Quant à la coopération commerciale, celle-ci est assurée par la clause de la nation la plus favorisée et vise à la suppression totale et progressive des droits de douanes entre les marchés européen et syrien^[25].

Le caractère évolutif de l’accord de coopération prend la forme d’une clause de réexamen général dudit accord qui permettra de le réviser et de l’améliorer, le cas échéant, à certaines dates préalablement définies par les parties. Concernant la surveillance des accords, un Conseil de coopération fut mis en place, composé de représentants des deux parties et chargé de veiller au respect et au bon fonctionnement de l’accord, ainsi que, autant que de besoin, de proposer certaines réorientations^[26].

Le 18 janvier 1977, la CEE et la Syrie signent l’accord de coopération qui formera la base des relations entre Bruxelles et Damas jusqu’à aujourd’hui, lorsque le contexte le permet. D’ailleurs cet accord forme la principale plateforme par laquelle la relation bilatérale se développe, dans la mesure où celui-ci encourage le dialogue, la coopération et l’aide entre les deux parties. Cependant, il est important de souligner que cet accord ne concerne que des aspects ayant trait au commerce, à l’économie et à la coopération technique et, de fait, n’inclut aucune disposition prévoyant une quelconque forme de dialogue politique. Pour cela, il faudra attendre la « Déclaration de Barcelone » de novembre 1995, adoptée par la Syrie conjointement avec l’Union européenne, ses quinze États membres de l’époque^[27] et onze autres pays méditerranéens^[28].

La décennie 1980 : entre régularité et erreur tactique

Depuis la signature de l’accord euro-syrien jusqu’à aujourd’hui, très peu de modifications furent apportées à l’accord de coopération. Au-delà de l’adoption d’un deuxième protocole financier couvrant la période 1982-1986^[29], un unique amendement fut apporté avant la mise en place du processus de Barcelone en 1995, le 16 juin 1988. Cet amendement avait pour objectif, en plus de prendre en compte les récentes adhésions de l’Espagne et du Portugal dans le cadre de l’accord CEE-Syrie, la mise en place d’un comité de coopération économique et commerciale euro-syrien facilitant les échanges d’informations entre les deux parties^[30].

Cependant, les relations entre la Syrie et la CEE connurent entre-temps un gel presque total en 1986. Pour cause, la tentative d’attentat du 17 avril 1986 par les forces de sécurité syriennes contre un avion de la compagnie israélienne El Al au départ de l’aéroport londonien d’Heathrow. Cette affaire, connue sous le nom de « l’affaire Hindawi », a mené la CEE à imposer, le 10 novembre 1986, des sanctions économiques à l’encontre du régime de Damas^[31]. Dans le même temps, le Royaume-Uni coupa ses liens diplomatiques avec la Syrie et les États-Unis et le Canada rappellent leurs ambassadeurs de Damas^[32]. Ce ne fut que six mois plus tard, en juin 1987, que la Syrie sortit de son isolement diplomatique, notamment après avoir fermé les bureaux syriens du groupe terroriste « Abu Nidal »^[33].

Le 24 mai 1991 et en réponse à une question écrite posée un mois auparavant par un parlementaire européen remettant en cause le rétablissement des relations entre Bruxelles et Damas, la Commission donna trois raisons pour lesquelles elle souhaitait rester en contact avec Damas. Dans un premier temps, reconnaissant que la Syrie ne respecte pas toujours les droits de l’Homme et les principes démocratiques, la Commission jugeait préférable « de maintenir un cadre où l’information, le dialogue et la vigilance restent possibles^[34] ». Ensuite et concernant la position de la Syrie au Liban, la Commission considérait qu’il était plus important de ne pas isoler Damas compte tenu de la position syrienne dans l’ensemble des conflits au Moyen-Orient^[35]. Enfin et consciente de la position opportuniste prise par la Syrie dans le contexte de la guerre du Golfe, la Commission reconnaissait ne pas pouvoir, à elle seule, isoler la Syrie et aller à l’encontre de la reconnaissance venue des États-Unis^[36].

La décennie 1990 : l’UE et la Syrie plus que jamais proches

Dès lors, deux moments-clés témoignent du réchauffement des relations UE-Syrie et des efforts entrepris par les deux parties pour renouer leurs liens diplomatiques. Dans un premier temps, l’approbation par l’UE, en 1992 et 1993, de deux nouveaux protocoles en matière d’aide financière pour la Syrie couvrant les périodes 1987-1991 et 1992-1996 à hauteur de 146 et de 158 millions d’ECU, respectivement, marque le rétablissement de la coopération économique avec Damas. Dans un second temps, le 28 novembre 1994 à Bruxelles, le « Conseil de coopération UE-Syrie » se réunit, à l’initiative de Damas, pour la première fois depuis la signature de l’accord bilatéral de coopération de 1977, ce qui met en évidence la volonté du régime syrien de vouloir se rapprocher de Bruxelles.

C’est donc bel et bien vers le rétablissement que se dirige la relation bilatérale, et cela même si les Européens dénoncent le manque d’engagement syrien dans le processus de paix israélo-palestinien et déplorent la non-participation de la Syrie aux négociations multilatérales du processus de paix au Moyen-Orient^[37]. En effet, Bruxelles fait preuve de bonne volonté lorsqu’il s’agit de rétablir, et même de renforcer, sa relation avec Damas. Au cours de la réunion du conseil de coopération du 28 novembre 1994, la présidence de l’UE annonce la levée de l’embargo sur les ventes d’armes vers la Syrie imposé en 1986 à la suite de l’affaire « Hindawi »^[38] et réaffirme l’engagement européen envers le développement économique et social de la Syrie^[39], faisait référence aux deux protocoles financiers approuvés en 1992 et 1993.

Une année jour pour jour après le dernier Conseil de coopération UE-Syrie, le 28 novembre 1995, alors que le « Dialogue euro-arabe » rencontrait des obstacles comme conséquence de la crise koweïtienne des années 1990-1991, l’UE et ses États membres, la Syrie et onze autres pays du pourtour méditerranéen adoptent la Déclaration de Barcelone. Cette déclaration donne naissance au Partenariat Euromed (PEM), ou Processus de Barcelone, lequel établit un cadre pour les relations politiques, économiques, sociales et culturelles entre les partenaires.

La volonté d’associer ces pays dans le cadre d’un partenariat structuré témoigne de la nouvelle stratégie européenne en direction de la Méditerranée visant à renforcer ses liens avec les pays de la rive Sud. Dans le prolongement de la mise en place de ce partenariat, Bruxelles a renouvelé ses accords bilatéraux avec tous les pays du Sud de la Méditerranée, exceptées la Syrie et la Libye.

En ce qui concerne la Syrie, son adhésion à la déclaration de Barcelone fut, avant toute chose, motivée par des considérations économiques et politiques. Dans un premier temps, l’état de l’économie syrienne, qui, en 1994-1995, entre dans une phase de stagnation^[40], pousse le régime de Damas à se rapprocher de l’UE qui, quant à elle, cherche dans le même temps à établir une zone de libre-échange euro-méditerranéenne. Dans un second temps, ce rapprochement permet à la Syrie d’engranger une sorte de légitimité internationale et en même temps de pouvoir alléger la pression des sanctions américaines^[41], ce qui pourrait également lui permettre de contrer l’hégémonie israélo-américaine dans la région^[42]. En effet et malgré la participation de la Syrie à la coalition internationale contre l’Irak dans le contexte de la guerre du Golfe de 1991, Washington continue d’imposer des sanctions à l’encontre de Damas.

D’ailleurs, en termes de politique internationale la création de ce partenariat intervient dans un contexte géopolitique relativement apaisé après la signature des accords d’Oslo, le 13 septembre 1993, entre Israël et l’Organisation de Libération de la Palestine ; un facteur supplémentaire permettant à la Syrie, figure de proue de la lutte arabe contre Israël dans les années 1990, de « cohabiter » avec Israël au sein d’une union méditerranéenne. Pour autant, la cohabitation fut difficile au début des années 2000, comme en témoigne la non-participation de la Syrie aux conférences ministérielles euro-méditerranéennes dans les années 2000, 2001 et 2002 en raison de la présence israélienne^[43].

Finalement et alors qu’entre 1998 et 2005 l’UE signe des accords d’association destinés à remplacer les accords de coopération existants avec tous les pays ayant adhéré à la Déclaration de Barcelone, la Syrie fait figure d’exception au côté de la Libye. Bien que de nombreuses négociations aient eu lieu entre 1998 et 2010, la Syrie reste aujourd’hui le dernier pays signataire de la Déclaration de Barcelone avec la Libye ne bénéficiant pas d’accord de ce type. Plusieurs facteurs sont en cause.

Le premier facteur est que la responsabilité du régime syrien au sein des troubles régionaux en 2004-2005, notamment au Liban, constituera un frein à l’UE dans ses négociations avec la Syrie. Le second relève des réticences de Damas concernant les demandes de Bruxelles qui amèneront les décideurs syriens, entre 2008 et 2010, à repousser la signature de l’accord d’association. Du côté syrien, on peut également mentionner la réorientation stratégique vers l’Est de la politique étrangère de Damas comme un facteur supplémentaire ayant freiné les perspectives d’un rapprochement avec l’UE.

La décennie 2000 : l’accord d’association, ou l’épouvantail de la diplomatie syrienne

Les premières négociations en vue d’un accord d’association débutent en 1998 et progressent lentement. Néanmoins et en dépit de l’inclusion de la Syrie au sein de « l’axe de mal^[44] » et, de fait, d’une politique hautement hostile envers le régime de Damas menée par les Américains depuis les attentats du 11 septembre 2001, les Européens n’hésitent pas à poursuivre leurs négociations avec la Syrie^[45]. De plus, l’arrivée au pouvoir de Bachar al-Assad en 2000, après le décès de son père Hafez al-Assad qui a dirigé la Syrie d’une main de fer pendant trente ans, suscite un certain engouement du côté des Européens. Les réformes entreprises par le jeune président syrien de 34 ans fraîchement élu, ainsi que le remaniement du Parlement syrien de décembre 2001 sont vus de façon favorable par Bruxelles, ce qui facilite le dialogue entre les deux partenaires. Comme l’écrit Jean-Pierre Filiu^[46], « Commission européenne et Banque mondiale se prêtent au jeu [du président syrien], ce qui étoffe le registre des entretiens au palais présidentiel ». Du côté de Damas, la présence américaine en Irak, à partir de 2003, effraie. Le renversement de Saddam Hussein après plus de vingt-trois années au pouvoir fait craindre le pire aux dirigeants syriens. Ceux-ci se voient d’ailleurs comme la prochaine cible de Washington^[47]. Dès lors, en 2003, les négociations s’accélèrent. En 2004, un accord provisoire est conclu et ensuite paraphé en octobre par l’UE et la Syrie. Entre-temps, la Syrie a réintégré les conférences euro-méditerranéennes des Affaires étrangères en 2003^[48] auxquelles elle n’avait plus assisté depuis l’an 2000. Mais alors que tout semblait aller pour le mieux, un mois plus tard, le 17 décembre 2004, le Conseil européen met un coup d’arrêt au processus de négociations avec la Syrie et refuse d’aller de l’avant avec l’accord « en raison de considérations politiques^[49] » et notamment sous l’influence française.

Effectivement, fin 2004, la Syrie perd son principal allié occidental, la France, instigatrice avec les États-Unis de la résolution 1559 du Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU). La Syrie est mise en cause dans la dégradation de la situation politique au Liban, ce qui fait perdre patience aux Français face à Damas. Le 2 septembre 2004, le CSNU adopte la résolution 1559 qui concerne la présence et l’ingérence politique de la Syrie au Liban. Cette résolution en appelle à « l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance politique du Liban^[50] » et se décompose en plusieurs volets : le retrait des forces étrangères, le désarmement des milices et l’organisation d’élections présidentielles libanaises hors de toute ingérence^[51]. Néanmoins, cette résolution ne fait pas bouger la Syrie. Les troupes syriennes restent stationnées au Liban, le régime de Damas continue de financer certaines milices présentes au Liban et Émile Lahoud, alors président du Liban, favorable au régime syrien, brigue un troisième mandat.

Ainsi, bien que les Européens n’aient pas suivi, à l’origine, la politique d’hostilité américaine envers la Syrie^[52], la fracture des relations entre Paris et Damas sonnera en même temps le glas de la relation UE-Syrie. À cette époque, ces dernières se « calquent avec un léger décalage » sur la relation bilatérale franco-syrienne^[53]. À plus forte raison, l’attentat perpétré à l’encontre de l’ex-Premier ministre libanais Rafiq Hariri en février 2005, ami intime de Jacques Chirac, alors président français, scelle la rupture des relations euro-syriennes. Cette attaque, suspectée d’avoir été commanditée depuis la Syrie, cause un véritable choc en France. À partir de là, la position française s’aligne sur celle des États-Unis et complique d’autant plus les relations entre Bruxelles et Damas. Jusqu’à la fin du mandat présidentiel de Jacques Chirac et l’élection de Nicolas Sarkozy au poste de président français, le positionnement vis-à-vis de la Syrie restera le même, sans aucun effort allant dans le sens d’un rétablissement.

De fait, il faudra attendre plusieurs années pour voir les négociations concernant l’accord d’association repartir. L’élection de Nicolas Sarkozy en 2007 conjuguée à la présidence française du Conseil de l’UE lors du second semestre de 2008, permet une relance du bilatéral UE-Syrie, dans un premier temps sous les auspices de la France. Cette année-là, les relations franco-syriennes entrent dans une nouvelle phase et se dégèlent. Le président français, qui a un intérêt pour le pays^[54], invite la Syrie à la relance du projet euro-méditerranéen dans le cadre de l’Union pour la Méditerranée (UpM), le 13 juillet 2008 à Paris. Par cette invitation dans la capitale française, la France réhabilite en quelque sorte la Syrie. De plus, la présidence française au Conseil de l’UE lors du deuxième semestre de 2008 facilite d’autant plus les initiatives européennes en direction de la Syrie.

Dès lors, fin 2008, Bruxelles qui considère favorablement les efforts entrepris par le gouvernement syrien envers Israël et le Liban^[55], décide d’aller de l’avant et de relancer l’accord d’association. Le 12 décembre 2008, le Conseil européen s’accorde sur « la nécessité d’actualiser le projet d’accord dans l’optique de sa conclusion rapide^[56] ». Deux jours plus tard, l’accord d’association est à nouveau paraphé par les deux parties. En outre, l’UE, soucieuse d’aller rapidement de l’avant, propose à Damas de fixer au 26 octobre 2009 la date de la signature officielle de l’accord. Cependant, quelques jours avant l’échéance, le 22 octobre 2009, le gouvernement syrien demande un délai de réflexion supplémentaire et repousse la date de signature de l’accord à une date indéfinie^[57].

À la différence des accords d’associations signés avec les autres pays de la rive Sud de la Méditerranée, l’accord négocié avec la Syrie comprend des dispositions inédites. En effet, le degré de libéralisation et la quantité de réformes que requérait l’économie syrienne pour assurer la mise en œuvre de cet accord firent planer de nombreux doutes quant à la capacité de l’économie du pays à faire face aux conséquences de cette libéralisation et de ces réformes. Les dispositions de l’accord en matière économique font craindre un bouleversement de l’économie syrienne et, d’ailleurs, même les économistes syriens les plus optimistes concèdent que des pertes sèches pour l’économie syrienne auraient lieu et cela notamment à cause des coûts d’ajustements liés à une intégration de la Syrie dans le système économique mondial^[58].

En outre, l’accord d’association signé avec la Syrie, contrairement à ceux signés avec les autres pays méditerranéens, là-aussi, prévoit que « les parties conviennent de coopérer entre elles et de contribuer à s’opposer à la prolifération d’armes de destruction massive ». Cette clause, inédite et débattue depuis 1998, avait déjà freiné les négociations de l’accord en 2003^[59]. Les dirigeants syriens se sont longtemps opposés à cette clause à l’origine d’un véritable bras de fer entre les deux parties. À ce propos encore, Zorob^[60] estime que cette clause, de par sa nature hautement controversée et controversable, constitue une faiblesse majeure de l’accord pouvant être utilisée comme un moyen de sortie dudit accord par les deux parties.

Finalement, cette hésitation de « dernière minute » de la part du gouvernement syrien peut également être comprise dans un contexte géopolitique plus large, à savoir celui du recalibrage de la politique étrangère syrienne vers l’Est. En effet, durant la seconde moitié des années 2000, Damas développe et renforce ses relations politiques et économiques avec la Turquie, la Russie, l’Iran et la Chine. Cette « ouverture vers l’Est » permet à la Syrie d’atteindre de nouveaux marchés, de trouver de nouveaux crédits et de s’affranchir de conditions politiques et économiques imposées par l’UE et l’Occident plus généralement^[61].

Finalement, l’accord ne sera jamais signé par le gouvernement syrien. De plus, suite à la répression exercée par le régime de Damas à l’encontre de manifestations pacifiques à Deraa, Baniyas et Homs en 2011, le Conseil de l’UE décide de bloquer l’accord avec la Syrie en déclarant, le 23 mai de la même année, que « la signature de cet accord n’est [plus] à l’ordre du jour^[62] ». Par la suite, l’UE suspend la participation de la Syrie à la politique européenne de voisinage (PEV) et, d’une manière générale, de ses programmes d’aide et de financement. En décembre 2012 et pour des raisons de sécurité, la délégation de l’UE en Syrie à Damas ferme ses portes et son personnel est envoyé à Beyrouth. Entre-temps, le 30 novembre 2011, la Syrie suspend sa participation à l’UpM après que le 22 juin 2011, lors d’une conférence de presse, le ministre des Affaires étrangères syrien Walid al-Mouallem déclara que la Syrie « oubliera que l’Europe se trouve sur la carte », ajoutant ensuite que « le monde n’est pas seulement l’Europe^[63] ».

2011 : l’Union européenne et la Syrie à l’aune des Printemps arabes

Ces rappels historiques permettent de comprendre la singularité de la relation entre l’UE et la Syrie laquelle se démarque de toutes les autres relations bilatérales que l’UE entretient avec les pays du Sud de la Méditerranée. Alors que la Syrie est le dernier pays de la région à ne pas avoir signé d’accord d’association avec l’UE, il faut constater que le gouvernement syrien, à la fin des années 2000, ne fait aucun effort particulier pour se rapprocher de celle-ci. Comme cela a été dit précédemment, à cette  époque, la Syrie a compris qu’en se tournant vers l’Est, elle pourrait éviter de devoir se soumettre aux conditionnalités qu’implique un rapprochement avec l’UE et cela en bénéficiant d’autant d’avantages économiques et commerciaux. Mais l’UE poursuivit ses efforts en vue d’une association plus étroite avec la Syrie sans, semble-t-il, prendre pleinement conscience de cette nouvelle réalité.

En dépit d’un effroyable bilan en matière de droits de l’Homme^[64] et de la lenteur des réformes promises par le gouvernement syrien, l’UE donne l’impression que la Syrie, partenaire important au sein du processus de paix au Moyen-Orient et facteur de stabilité régionale, est un pays avec lequel elle envisage favorablement l’avenir. En effet, comme en témoigne la présentation d’un document stratégique pour la Syrie couvrant la période 2007-2013 par la Commission européenne, l’UE semble véritablement croire aux engagements pris par le régime dans le cadre de son 10^e plan quinquennal (2006-2010)^[65]. Ce document stratégique, à la tonalité particulièrement optimiste car fondée sur l’hypothèse que l’accord de coopération sera signé durant la période considérée, fut rédigé sur la base des priorités établies par les Syriens, notamment dans les domaines de la décentralisation, des réformes économiques, de l’éducation, de la santé et de l’environnement, sans, semble-t-il, le recul nécessaire^[66].

L’UE reconnaît pourtant que la Syrie est confrontée à de nombreux défis. La bonne gouvernance, la séparation des pouvoirs et la priorité à donner au respect des droits de l’Homme ainsi que l’amélioration des relations avec les pays arabes, le rééquilibrage des relations avec le Liban et l’apaisement avec les États-Unis sont des sujets sur lesquels l’UE veut voir la Syrie fournir des efforts^[67]. Pour l’aider à adresser une partie de ces défis, l’UE décide de soutenir la Syrie au niveau politique et administratif, économique et social^[68] en apportant, via la PEV, une aide financière au développement de 130 millions d’euros pour la période 2007-2010 et 129 millions pour la période 2011-2013^[69]. En plus de financer de nombreux projets de développement, l’UE finance, hors du cadre de la PEV, d’autres projets relatifs à l’éducation et à l’aide humanitaire pour les réfugiés Irakiens en Syrie, notamment.

Au niveau politique, les années qui précèdent le conflit syrien verront se tenir plusieurs rencontres entre diplomates européens et syriens, notamment le 24 novembre 2008 lorsque Benita Ferrero-Waldner, Commissaire européen chargé des relations extérieures, rencontra à Bruxelles le vice-Premier ministre syrien chargé des affaires économiques Abdullah al-Dardari^[70] et le 12 février 2009 lorsque cette même Commissaire rencontra, à Damas, le président, le premier ministre, le vice-premier ministre et le ministre des Affaires étrangères syriens^[71]. Lors de ces rencontres, la première diplomate européenne n’hésite pas à faire part de sa satisfaction quant à l’évolution positive, d’une part, de la politique syrienne à l’égard du Moyen-Orient et, d’autre part, de la poursuite des réformes économiques dans le pays. En outre, au cours de ces réunions, l’UE insista sur la nécessité d’aller au terme de la signature de l’accord d’association. Ayant succédé à Benita Ferrera-Waldner en 2009, Catherine Ashton rendit également visite au président syrien au cours de sa tournée moyen-orientale du 14 au 18 mars 2010^[72]. Néanmoins cette visite se fit uniquement dans le cadre du processus de paix au Proche-Orient et des missions européennes déployées en Palestine (EUBAM Rafah, EUPOL COPPS).

Concernant les droits de l’Homme et alors que Human Rights Watch dresse un bilan très négatif de la situation en Syrie, l’UE ne critique que de manière très sporadique les violations des droits humains dans le pays. Le Conseil de l’UE condamne les atteintes à la liberté d’expression en Syrie en mai^[73] et septembre^[74] 2008 tandis que Catherine Ashton condamne des arrestations arbitraires d’opposants politiques en juin 2010^[75].

Au niveau commercial, les deux pays sont proches. En ce qui concerne les échanges en 2010, l’UE était le premier partenaire commercial de la Syrie (22,5 % des échanges totaux) tandis que la Syrie n’était que le cinquantième partenaire de l’UE (0,3 %). Parmi ces échanges, il est important de noter que la Syrie est particulièrement dépendante de l’UE en ce qui concerne ses exportations de pétrole qui constituent la quasi-totalité des exportations syriennes vers l’UE (92,1 %), Allemagne, Italie et France, essentiellement.

Finalement, en 2011 et aux portes de la guerre civile, la Syrie, qui a toujours vu en l’UE un outil de légitimation et, dans une certaine mesure, un contrepoids à la puissance américaine, n’a, semble-t-il, que peu à perdre d’une énième rupture avec l’UE.

Conclusion

Aujourd’hui, le conflit syrien semble être entré dans sa dernière phase. Le gouvernement syrien a repris le contrôle de la majeure partie de la Syrie et l’opposition, qu’elle se situe en Syrie ou en exil, ne semble pas avoir les moyens d’y faire face. Dès lors, l’UE se doit de s’adapter à ce nouveau contexte. Comme nous l’avions indiqué en introduction, les Européens sont maintenant face à un choix. Entre 2011 et aujourd’hui, presque rien n’a bougé entre Bruxelles et Damas. Aujourd’hui, face à cette croisée des chemins, les choix qui s’offrent aux Européens sont peu nombreux. 

Continuer dans la même direction signifierait maintenir une politique qui a montré ses limites, à savoir l’impossibilité de dialoguer avec Damas et, a fortiori, de régler la crise syrienne et d’atténuer ses effets sur l’Europe et d’alléger les souffrances du peuple syrien. Effectuer un virage à 180 degrés signifierait bafouer les principes européens les plus essentiels, ceux sur lesquels l’Union s’est construite : démocratie, respect des droits de l’Homme, État de droit.

Néanmoins, face à l’impasse, une troisième voie semble se dégager. Pour cela, il faudrait tout d’abord que l’Union s’accorde sur les objectifs à mener en Syrie. En effet, la chute du régime syrien n’est plus envisageable, tout comme le serait un rétablissement antebellum des relations politiques et diplomatiques. À cette fin, l’UE devrait réviser et mettre en avant son intention, d’aider la reconstruction du pays et la conditionner au départ de Bachar al-Assad. Ensuite, les Européens devraient s’atteler à relégitimer le processus onusien de Genève, largement mis à mal par les initiatives d’Astana, et ramener tous les acteurs du conflit à la table des discussions. Les Européens ont les moyens, les capacités et la légitimité pour se retrouver en position de médiateur entre les différents partis (Russie, Iran, Turquie Israël, Golfe), en entreprenant une diplomatie de la navette, afin de négocier une sortie de crise structurée et concertée.