Le Qatar est un petit pays (11 586 km²) ayant une faible population d’environ 333 000 habitants et un climat désertique sec. Ses ressources en eaux souterraines et eaux de surface étant très limitées, cela ne favorise guère l’émergence d’une agriculture, ni l’implantation d’une industrie sur son sol. De plus, la géographie l’a coincé entre deux grands États régionaux, dont l’un occupe entièrement son voisinage terrestre – le royaume d’Arabie saoudite – alors que l’autre, l’Iran, l’entoure presque entièrement du côté de la mer. Le Qatar ne peut donc pas profiter du confort qui distingue les États dits « normaux » qui disposent d’une grande superficie, d’une population nombreuse, et d’une base agricole et industrielle développée. Il se situe également entre deux grandes puissances qui se disputent le contrôle de la région. En d’autres termes, il ne bénéficie pas d’un système régional comme celui qui a régi l’Europe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, où la « paix démocratique » prévaut, et dans lequel, les petits pays se protègent des tendances hégémoniques des grands pays grâce au droit international et au principe de souveraineté des États.

Malgré toutes ses faiblesses, le Qatar possède des atouts qui lui ont permis d’atteindre ses objectifs et d’assumer un rôle régional important. Ces atouts sont, par ordre d’importance :

1. Une élite dirigeante ambitieuse ayant un projet et une vision propre. Celle-ci a su dicter les nouvelles orientations de la politique étrangère qatarie à partir de 1995.
2. La disponibilité d’énormes ressources naturelles dont la plus importante est le gaz. Cette ressource rend le pays financièrement indépendant et l’aide à renforcer son autonomie politique face à ses deux voisins.
3. Sa capacité à établir et à dénouer des alliances face aux contradictions régionales et internationales, desquelles il a su tirer profit afin de transformer son besoin sécuritaire en une nécessité régionale et internationale.

Ces atouts permettent au Qatar de surmonter certaines de ses faiblesses structurelles. Progressivement, il les a mis au profit d’un « soft power » puissant, matérialisé par de grands médias et une philanthropie ciblée, utilisé dans deux directions : une première, défensive, qui vise à conjurer le danger représenté par les puissances régionales qui entourent l’Émirat ; une deuxième, plus offensive, qui se manifeste par une volonté d’élargir sa zone d’influence au-delà de son territoire, en adoptant une stratégie par laquelle il parvient à contourner certaines limites structurelles liées à sa taille.

C’est précisément pour ces raisons que l’État du Qatar, sa politique et ses relations internationales sont observés avec un grand intérêt par les chancelleries étrangères, les centres de recherches et les médias à tous les niveaux. Le rôle joué par ce pays sur la scène régionale et internationale est parfois critiqué, parfois loué, en fonction du point de vue privilégié par l’observateur. Les débats académiques qui portent sur le rôle régional du Qatar et sa politique étrangère transcendent presque tous ces biais idéologiques.

Dans la continuité de ces nombreux travaux, nous analyserons dans ce papier les choix stratégiques que le Qatar a poursuivis pour façonner ce qui deviendra sa politique étrangère, point de mire de ses admirateurs comme de ses détracteurs. Mais au préalable, il faut avoir en tête deux éléments clés qui ont transformé la vision et l’histoire des relations internationales de ce petit État, et qui découlent à la fois d’un changement de sa stratégie politique et des événements régionaux marquants qui l’ont peu à peu amené à choisir la voie de l’indépendance en concluant des alliances pour contrer les menaces, perçues ou ressenties.

1995 : renouveau dans la politique étrangère

Le grand changement dans la politique étrangère du Qatar a commencé par l’arrivée d’une nouvelle administration au pouvoir en juin 1995 et doit donc être examiné en parallèle du changement de personnel politique. À l’époque du Cheikh Khalifa ben Hamad (1972-1995), la politique étrangère qatarie était presque entièrement régie par des facteurs systémiques, cohérents avec la structure du système régional, au premier rang desquels les déterminants géographiques et géopolitiques occupaient une place centrale. Cela a changé après 1995, lorsque le chef de l’État qatari a tenté de maîtriser et de limiter l’impact des facteurs structurels, en adoptant des stratégies bien spécifiques.

La nouvelle administration qatarie a donc opté pour une politique étrangère proactive qui protégerait ses intérêts politiques et économiques et répondrait à son ambition de se positionner en tant qu’acteur régional influent. Le Cheikh Hamad ben Khalifa souhaitait sortir de l’état de statu quo et tirer profit des capacités et des ressources naturelles du pays. Ainsi, à partir de 1995, la politique étrangère du Qatar reflète clairement ses intérêts nationaux, les ambitions régionales de ses dirigeants et ses besoins en sécurité. Avant cette date, on peut dire que le Qatar n’avait pas de politique étrangère distincte.

Une stratégie ambitieuse nécessitant les moyens appropriés a ainsi été fixée par le Cheikh Hamad ben Khalifa. Les travaux avaient pour objectif d’explorer et d’exploiter les forces et les opportunités permettant de faire passer le Qatar d’une position de petit État à celle d’une puissance régionale (moyenne puissance). La géographie, qui a privé le Qatar des sources traditionnelles de la puissance, lui a donné en retour d’abondantes réserves d’énergie. Il possède la troisième plus grande réserve de gaz dans le monde, après la Russie et l’Iran (plus de 24 000 milliards de mètres cubes, soit 13 % des réserves mondiales^[1]).

Ces ressources financières abondantes résultant d’un investissement important dans l’extraction et la liquéfaction du gaz, et permettant son exportation via des pétroliers, se conjuguent avec la montée en puissance d’une nouvelle élite politique avec un projet stratégique. Commence dès lors un processus de transformation du Qatar en une puissance régionale moyenne, qui passe par une politique étrangère plus indépendante et un rôle régional plus actif. Ainsi, l’indépendance financière du Qatar a représenté la première et la plus importante étape vers l’indépendance de sa politique étrangère.

Les défis sécuritaires post-guerre du Golfe

La défaite de l’Irak dans la guerre de libération du Koweït en 1991 ainsi que la politique adoptée par l’administration du président américain Clinton à partir de 1993, ont entraîné un changement majeur dans l’équilibre des forces régionales, qui a ouvert la voie à l’hégémonie saoudienne. En raison de ce changement dans les relations de pouvoir et du passage d’un état d’équilibre à un état d’hégémonie, le dilemme sécuritaire du Qatar s’est intensifié. Le Qatar commence dès lors à chercher des outils pour préserver sa survie face à l’escalade des menaces auxquelles il est confronté dans son environnement régional. Il signe un accord de défense avec les États-Unis en 1992, puis avec la France en 1994. Le volet sécuritaire devient en 1995, avec l’arrivée au pouvoir du cheikh Hamad ben Khalifa, une stratégie suprême pour l’État face aux menaces extérieures et un moyen pour préserver son indépendance, loin de l’affluence de ses deux grands voisins l’Arabie Saoudite et l’Iran.

Comme l’on pouvait s’y attendre, l’Arabie Saoudite n’a pas accueilli favorablement la tentative de la nouvelle élite dirigeante au Qatar d’adopter une politique étrangère indépendante de la sienne. Car ce pays essaye avant tout d’allier les membres du Conseil de coopération du Golfe à sa politique. C’est ainsi que le Cheikh Hamad a dû faire face à une forte opposition à son régime et à sa politique vis-à-vis de Riyad, qui considérait que Doha menait une forme de rébellion. C’est pour cette raison que le Royaume a soutenu deux tentatives de coup d’État pour renverser le gouvernement de Doha en 1996 et en 2002. Il s’est également opposé à la construction de gazoducs pour transporter le gaz qatari vers le Koweït et le Bahreïn.

La position saoudienne^[2] a incité Cheikh Hamad à adopter une combinaison de stratégies défensives et offensives. Elles comprenaient des tentatives pour créer un équilibre, la construction d’alliances et l’utilisation les outils de « soft-power » disponibles (la médiation, la résolution des conflits, les médias, les activités culturelles, les centres de recherches, l’aide financière à des œuvres humanitaires, ou le sport). En d’autres termes, le Qatar établit des partenariats avec les puissances internationales pour faire partie du système économique mondial.

Il en ressort clairement que l’orientation de la politique étrangère du Qatar était entièrement motivée par son dilemme sécuritaire. En matière de politique étrangère, si le Qatar a parfois pu transformer une menace en force, par l’adoption de stratégies proactives qui saisissent les opportunités disponibles dans son environnement, cela, a en revanche, augmenté les ratios de risque, comme en témoigne la crise de 2017.

Les stratégies poursuivies par le Qatar dans sa quête d’une politique étrangère indépendante et pour se façonner un rôle régional à la hauteur ses ambitions peuvent être résumées comme suit :

1 – L’indépendance financière

De tous les États du Golfe producteurs de pétrole, seul le Qatar a accordé au gaz naturel l’attention qu’il mérite. Les autres pays de la région, y compris l’Arabie saoudite, traitaient cette matière avec légèreté et la considéraient comme un simple sous-produit pétrolier. Souvent, le gaz était, soit laissé à brûler dans l’espace, soit pompé à nouveau dans les puits pour pousser le pétrole, et finalement vendu à bas prix. La situation a radicalement changé au début du nouveau millénaire en raison du boom démographique et de la forte croissance économique mais aussi de l’augmentation conséquente du besoin de produire de l’énergie électrique et l’expansion des industries qui dépendent du gaz comme la pétrochimie et l’aluminium. En effet, la plupart des pays du Golfe ont récemment augmenté leurs importations de gaz pour réduire la consommation de pétrole dans la production d’électricité et laisser ce dernier disponible pour l’exportation. L’Arabie Saoudite, par exemple, consomme environ 900 000 barils de pétrole par jour pour produire de l’électricité, et peut fournir cette même quantité pour l’exportation uniquement si le pétrole est remplacé par du gaz dans la production d’électricité. Grâce à ses investissements coûteux dans l’industrie du gaz liquéfié, le Qatar possède aujourd’hui une capacité de production de 79 millions de tonnes par an, et devrait passer à 126 millions de tonnes d’ici 2027 ; il domine désormais 25 % du marché mondial^[3].

2 – Occuper le champ médiatique :

L’État qatari a renforcé son influence grâce aux médias en élargissant l’espace du débat autour des sujets que les médias mainstream arabes considéraient jusqu’alors comme « tabous ». Le pays a ainsi bénéficié du déclin culturel et médiatique des grands centres urbains traditionnels dans la région arabe comme Bagdad, Beyrouth, Le Caire et Damas, devenant ainsi le centre régional de la culture arabe. Pour ce qui est de la presse et des médias d’actualité, face à la domination financière quasi absolue que faisait peser l’Arabie saoudite sur l’espace médiatique arabe, le Qatar a lancé Al-Jazeera en novembre 1996, première chaîne satellitaire arabe spécialisée dans l’information. Répondant au besoin urgent d’une chaîne d’information disposant d’une importante marge de liberté et donnant à voir une diversité d’opinions, Al Jazeera a acquis une immense popularité, notamment lors de sa couverture des guerres d’Afghanistan et d’Irak et de la deuxième intifada palestinienne en 2000. Véritable outil de soft-power pour le Qatar, la chaîne est devenue un acteur clé, aussi bien au niveau régional qu’international. Par conséquent, la chaîne a été très mal perçue par la plupart des régimes arabes, qui ont considéré qu’elle propageait des valeurs étrangères à la région. Les activités d’Al Jazeera ont provoqué plusieurs crises diplomatiques entre le Qatar et de nombreux pays arabes. Partie essentielle du projet de Cheikh Hamad ben Khalifa pour le développement du Qatar et pour arracher un rôle régional ambitieux qui lui soit propre, la chaîne s’est avérée être l’un des outils les plus efficaces.

3 – Renforcer la relation avec Washington

Ayant atteint l’indépendance financière et disposant de ses propres médias influents, le troisième volet de la stratégie d’indépendance du Qatar consistait à renforcer sa sécurité. La tension avec l’Arabie saoudite, après la tentative de coup d’État de 1996, a incité le Qatar à chercher des outils et des moyens pour renforcer sa défense et atténuer les menaces auxquelles il était confronté. Parmi les solutions figurait le rapprochement avec Washington afin d’élever le niveau d’engagement américain et assurer la sécurité du Qatar face aux tentatives de l’Arabie Saoudite, des Émirats arabes unis et de l’Égypte de renverser son régime. Le Qatar semblait avoir un besoin urgent d’alliés forts pour l’aider à faire face à son dilemme sécuritaire, exacerbé par la détérioration de ses relations avec ses voisins. En 1992, le Qatar signe un accord de défense avec Washington, essayant ainsi de profiter du processus d’Oslo entre les Palestiniens et les Israéliens, pour se rapprocher d’Israël. Le Qatar a accepté d’ouvrir un bureau commercial pour représenter les intérêts israéliens en 1996. Cependant, ce rapprochement a pris fin dès les premières difficultés majeures que le processus de paix a rencontrées : l’assassinat du Premier ministre israélien Yitzhak Rabin, l’arrivée de la droite israélienne au pouvoir dirigé par Benjamin Netanyahu, et la suspension des négociations de paix palestino-israéliennes et syro-israéliennes. Dès lors, le Qatar a abandonné cette politique, au profit d’une politique étrangère plus dynamique basée sur l’équilibre. Le pays a commencé à renforcer ses relations militaires avec Washington, tandis qu’il se rapprochait en même temps des adversaires de Washington dans la région, plutôt que de ses alliés. La règle suivie est basée sur le maintien des relations avec tous et l’établissement d’une situation d’équilibre entre eux.

Une étape cruciale dans cette direction a été le transfert des forces américaines de l’Arabie Saoudite vers le Qatar en 2003. Le gouvernement de Doha qui avait mis la base d’Al Udeid à la disposition des États-Unis dès 2000, sans signer aucun accord à cette date, avait laissé aux Américains le soin de diriger cette base à partir de 2001. En décembre 2002, Doha et Washington signent finalement un accord donnant une couverture officielle à la présence militaire américaine à Al Udeid. En avril 2003, le commandement central de l’US Air Force déménage de la base aérienne Prince Sultan en Arabie saoudite à la base d’Al Udeid. La dépendance croissante des États-Unis vis-à-vis du Qatar, en termes de présence militaire dans la région, sur un théâtre d’opérations majeures pour les forces américaines (en raison des guerres en Irak et en Afghanistan), a contribué à renforcer l’importance du Qatar pour Washington. En réussissant à attirer militaire américaine, le Qatar achève une étape importante vers la résolution de son dilemme de sécurité et vers une politique étrangère plus indépendante et plus audacieuse.

4 – Diplomatie de médiation

Sa capacité à établir des relations conjointes avec des forces politiques et des pays opposés, a permis au Qatar de jouer un rôle unique dans un certain nombre de conflits régionaux. Cette stratégie a certes renforcé la politique et l’influence du Qatar, bien qu’elle ait été entachée d’une certaine ambiguïté pour certains, et de confusion pour d’autres, allant jusqu’à provoquer une augmentation du ressentiment à son égard parmi ses adversaires, en particulier l’Égypte et l’Arabie Saoudite.

Le Qatar s’est ainsi positionné comme un acteur indispensable dans plusieurs situations de tensions régionales : en mettant fin à la crise politique qui a éclaté au Liban après l’invasion de la capitale Beyrouth par le Hezbollah le 7 mai 2008, ou encore en se présentant comme médiateur entre les Houthis et l’ancien président yéménite, Ali Abdullah Saleh pour trouver une issue à leur quatrième guerre en 2007. Doha a aussi aidé à mettre en place une série de rencontres entre les Talibans et les États-Unis et a déployé d’importants efforts diplomatiques pour résoudre le conflit. La médiation efficace menée par le Qatar pour résoudre certains différends, dans les mondes arabe et musulman, en a fait un médiateur efficace et un acteur important au niveau régional. Les efforts de médiation qatarie sont devenus partie intégrante des outils de politique étrangère du pays, qui sont souvent menés sous les projecteurs et devant les médias locaux et internationaux. Cette diplomatie tente de projeter une image du Qatar reconnu en tant que pays intermédiaire et neutre, fortement intéressé par la paix et la stabilité de la région. L’usage de cette diplomatie optimise les intérêts et l’influence du Qatar.

5 – Préserver l’équilibre dans les relations avec l’Arabie Saoudite et l’Iran

Depuis le début des années 1990, le Qatar a commencé à tendre vers l’équilibre dans ses relations avec ses deux grands voisins. Cette politique a bien sûr nécessité une rupture avec le processus de rapprochement avec l’Arabie Saoudite adopté après son indépendance en 1971, pour instaurer un peu plus de proximité avec l’Iran, avant de parvenir enfin au point d’équilibre souhaité dans ses relations avec les deux voisins. Pour ce faire, il a réglé les problèmes de frontière maritime avec l’Iran et il a conclu avec lui un accord de sécurité en 2010. Malgré ces efforts, Qatar n’est pas parvenu pas à atteindre cet objectif. Il s’adapte donc à vivre de mauvaises relations parfois avec l’un, parfois avec l’autre et, dans tous les cas, il doit en permanence éviter la dégradation de ses relations avec ces deux acteurs simultanément.

On peut dire que le Qatar n’avait pas de politique étrangère distincte jusqu’au début des années 1990. Au contraire, après la fin du protectorat britannique en 1971 et la dissipation des effets du Traité d’amitié qui le liait à la Grande-Bretagne en 1981, il s’est entièrement appuyé sur l’Arabie Saoudite dans le cadre du Conseil de coopération du Golfe.

Nous notons de ce qui précède que le Qatar, en raison de sa situation géopolitique difficile, a développé une stratégie qui se rapprocherait davantage de ce qu’on pourrait appeler la « loi de la survie ». Lorsqu’il est sous la pression de l’Iran, il se rapproche de l’Arabie saoudite et des frontières de la coalition, et lorsque l’Arabie saoudite est à l’origine de la menace, le Qatar contrebalance par un rapprochement calculé avec l’Iran. L’exception à cette règle s’est produite dans le contexte des « Printemps arabes » (2011-2013) lorsque le Qatar a poursuivi une politique aventuriste pariant sur la possibilité d’un changement dans la structure du système régional et sur la transition démocratique à laquelle l’Iran et l’Arabie Saoudite sont tous deux opposés.

 Conclusion

Malgré ses faiblesses structurelles liées à sa petite taille et position géographique, le Qatar a su construire une politique étrangère ambitieuse, en se rendant indépendant financièrement, en s’appuyant sur un puissant soft power et en nouant des alliances stratégiques qui préservent sa sécurité nationale et lui assure un rôle politique de premier plan. Cette stratégie, entamée en 1995, est aujourd’hui payante et lui octroie une fonction d’interlocuteur indispensable sur l’échiquier politique régional et international.